巨災(zāi)應(yīng)對事關(guān)公眾福祉和社會穩(wěn)定大局，既是對政府應(yīng)急管理系統(tǒng)的全方位檢閱
，更是對其管理智慧的嚴峻考驗。從“4 20”蘆山地震的救援和應(yīng)對情況看，公眾和媒體的普遍感受是：我國政府的應(yīng)急管理能力相較于5年前的汶川地震，已經(jīng)有了長足的進步。歐美權(quán)威媒體也報道指出，中國政府在此次救災(zāi)中明顯比汶川地震更加快速、成熟、有序和富有經(jīng)驗。但也應(yīng)當(dāng)看到，此次地震應(yīng)對中仍暴露出一些值得反思和需要改進的問題 。
在政府巨災(zāi)應(yīng)對的各項活動中
，應(yīng)急體制機制是確保救災(zāi)得以順利開展的重要制度基礎(chǔ)和程序保障。為了更加理性地審視政府巨災(zāi)應(yīng)急管理的能力，進一步提升重大突發(fā)事件的應(yīng)對水平，有必要從體制機制的幾個關(guān)鍵要素入手對兩次地震應(yīng)對進行對比和分析。
政府巨災(zāi)應(yīng)急管理能力的進步
得益于汶川地震以來積累的寶貴經(jīng)驗
，此次蘆山地震中政府的應(yīng)急管理能力有了顯著提升。主要體現(xiàn)在以下若干方面：一是指揮體系更加順暢，“統(tǒng)一指揮
，綜合協(xié)調(diào)”原則更加凸顯，合成應(yīng)急和協(xié)調(diào)應(yīng)急水平顯著提升。蘆山地震發(fā)生后，各級指揮機構(gòu)各司其職，高度協(xié)同。國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部主要從國家層面制定政策、調(diào)配資源、協(xié)調(diào)各救災(zāi)主體關(guān)系;成都軍區(qū)牽頭組成抗震救災(zāi)聯(lián)合指揮部，統(tǒng)一指揮各參戰(zhàn)部隊和武警;四川省抗震救災(zāi)指揮部則按照“屬地管理”原則對各方面救援力量進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，合力開展救援工作。汶川地震初期，來自軍隊和不同地方、不同行業(yè)的大量的救援隊伍涌入災(zāi)區(qū)，出現(xiàn)了指揮部重疊和職能交叉的情況。由于“政出多門”或者“各自為政”，造成初期救援場面一度失序。后來成立成都軍區(qū)聯(lián)合指揮部后才使這一狀況得以糾正。二是災(zāi)情信息報告更為迅捷
，信息來源更加可靠。此次震后，成都軍區(qū)在1小時左右即派出飛機前往災(zāi)區(qū)實施航拍，獲取災(zāi)情數(shù)據(jù)信息，定位核心受災(zāi)區(qū)域，為決策者提供可靠的震情分布信息。得益于汶川地震后四川省在全省推行“應(yīng)急衛(wèi)星電話配備到縣”的舉措，重災(zāi)區(qū)寶興縣在短暫失去聯(lián)系后，災(zāi)情很快通過兩部衛(wèi)星電話得以傳出。而在汶川地震初期，重災(zāi)區(qū)由于通訊和大量道路中斷
，又缺少衛(wèi)星電話等必要的應(yīng)急通訊裝備，基本與外界失去聯(lián)系
，災(zāi)情分布和受災(zāi)程度無法及時報告給決策者
。
三是媒體溝通更為高效，新媒體平臺作用得到更大發(fā)揮
。信息渠道從平面媒體和網(wǎng)站報道為主的傳統(tǒng)模式
，發(fā)展到各種傳統(tǒng)媒體與新興媒體融合交織、各種信息平臺互為補充的新興模式
。蘆山地震發(fā)生3.5個小時后
，四川省政府召開首次新聞發(fā)布會，通報災(zāi)情和先期救援部署等情況
。前三天共舉行6場新聞發(fā)布會
，與汶川地震每天一次發(fā)布會相比頻率更為密集，為公眾了解救援進展
、人員安置和物資保障等情況提供了權(quán)威平臺
。同時，微博和微信兩大新興媒體成為此次蘆山地震后最快速
、最迅捷的信息溝通平臺。微博等網(wǎng)絡(luò)媒體在此次地震中發(fā)揮了信息傳播“前哨兵”的重要作用，震后1分鐘，中國地震臺網(wǎng)官方微博即發(fā)布了地震信息。手機微信作為社交媒體平臺，在災(zāi)區(qū)與外界溝通方面也發(fā)揮了“小喇叭”的重要作用，成為公眾了解災(zāi)情的重要渠道。
四是社會動員更加理性
，政府的管理思路更為成熟，主導(dǎo)作用發(fā)揮更為明顯。政府對社會組織和志愿者的自發(fā)救災(zāi)和捐助活動進行了合理引導(dǎo)和規(guī)范管理。一方面更好地確保了通往災(zāi)區(qū)的道路最大限度地發(fā)揮救災(zāi)生命線作用;另一方面通過“先確認、再捐贈”的方式，保證了捐贈物資能夠最大限度地滿足災(zāi)區(qū)急需，使“好鋼用在刀刃上”。與之形成鮮明對比的是，汶川地震初期很多組織和個人自發(fā)救災(zāi)活動的盲目和無序不但浪費了寶貴的道路資源，造成救援低效甚至失效，也在一定程度上打亂了政府的整體救災(zāi)部署。
五是資源管理更加成熟
。震后救災(zāi)資源需求方面
，官方不斷更新最新物資需求情況
，分門別類公布急需生活保障物資、次要生活補充物資和中長期需求物資狀況
，針對不同受災(zāi)地點發(fā)布詳盡的重點急需物資信息
。資源供給方面，及時更新最新物資的獲取情況
，做到有的放矢
，避免了資源浪費和重復(fù)供給。在資源調(diào)度和組織方面更為科學(xué)和高效
，尤其是在救援之初
，部分重災(zāi)區(qū)由于道路受阻，在資源調(diào)配時基本遵循了輕便搜救設(shè)備和救治器械隨人員先上
，大型破拆救援設(shè)備次之
，生活用品隨后跟進的梯次推進原則，為科學(xué)救災(zāi)提供了保障
。
提升政府巨災(zāi)應(yīng)急管理能力的思考
此次蘆山地震的應(yīng)急救援無疑是成功的
。但如何將我們在災(zāi)難應(yīng)對中的體制優(yōu)勢和機制優(yōu)勢加以固化，并不斷改進管理方法上的不足
，避免在今后的巨災(zāi)應(yīng)對中再走彎路
，是需要政府管理者深刻思考的一個重大命題。當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)
，提升政府巨災(zāi)應(yīng)急能力
，應(yīng)重點加強以下幾個方面的工作：
第一，需要從法律上將巨災(zāi)聯(lián)合救援機制加以固化
。注重法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的銜接
，適時修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》甚至可考慮出臺緊急狀態(tài)法，從法律層面對巨災(zāi)處置機構(gòu)及其處置權(quán)限進行明確授權(quán)
。如一旦巨災(zāi)國家響應(yīng)開始
，在應(yīng)急預(yù)案啟動的同時，軍隊與地方聯(lián)合指揮體系即行啟動
，指揮決策授權(quán)即行生效
，確保在最短時間內(nèi)順暢地開展合成救援行動。
第二
，需要進一步加大先進救災(zāi)設(shè)備設(shè)施的投入
。汪洋副總理因通往重災(zāi)區(qū)的道路數(shù)度阻斷而被迫下車步行前行，在很大程度上反映了我國在以救援直升機為代表的先進救災(zāi)設(shè)備上投入不足的狀況仍未得到根本改觀
。災(zāi)后道路受阻
、運力受限、物資受困是地震救援的常態(tài)，此時空中救援的地位就顯得舉足輕重
。汶川地震中暴露的重型運輸機嚴重匱乏
、空中救援和運輸投送力量異常薄弱的問題至今仍是困擾我國巨災(zāi)應(yīng)對的一大難題。在這方面
，應(yīng)當(dāng)建立以國家航空器投入為主導(dǎo)
、民用航空器投入為補充的政府、軍隊和民航運輸企業(yè)三方共擔(dān)
，建立政府購買救災(zāi)服務(wù)的運作模式
，才能確保在今后的巨災(zāi)救援中類似的尷尬不再上演。此外
，在地震救援中的大型破拆設(shè)備
、探測設(shè)備和應(yīng)急通信設(shè)備等方面也都還有很大的投入空間。
第三
，需要進一步重視災(zāi)害信息的收集報告途徑和方式
。信息是巨災(zāi)救援的生命線，各項決策也需靠準確快捷的信息作為驅(qū)動
。盡管此次地震中信息收集報告途徑更為順暢
、信息傳遞速度大為提高，但是
，由于災(zāi)情信息的不對稱而導(dǎo)致信息“孤島”的情況仍然存在
。這需要政府管理者進一步理順巨災(zāi)信息上報和收集機制，加快應(yīng)急專網(wǎng)建設(shè)
，繼續(xù)發(fā)揮好已有的體制內(nèi)信息渠道優(yōu)勢
。此外，還應(yīng)注重廣納民聲
，廣開信息源
，并輔以快速核實機制，確保災(zāi)情信息不留死角和盲區(qū)
。
第四，需要從根本上提升建筑物的抗震設(shè)防等級
。汶川地震后
，我國進一步提高了建筑物抗震設(shè)防等級標準，對建筑工程抗震設(shè)計規(guī)范進行了修訂
。但遺憾的是
，此次蘆山地震中房屋倒塌仍然是人員傷亡的主要原因。日本在阪神地震后四次修訂了《建筑基準法》
，建筑物設(shè)防標準一再提高
，在“311”東日本9級大地震中，因建筑物倒塌而導(dǎo)致的直接人員死亡僅占4.4%。這應(yīng)當(dāng)引起我們的深刻反思
，如何在建筑物抗震設(shè)防的規(guī)范標準執(zhí)行和落實方面痛定思痛
，狠下決心，是當(dāng)前災(zāi)后重建面臨的當(dāng)務(wù)之急
，也是今后城鎮(zhèn)化
、新農(nóng)村建設(shè)中必須要面對的一項考驗。
第五
，需要盡快建立和完善巨災(zāi)補償機制
。目前，巨災(zāi)的災(zāi)后補償主要以政策性轉(zhuǎn)移支付
、金融信貸
、對口支援、社會捐贈等方式為主
。這些方式多為“一事一議”的應(yīng)急之舉
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，缺乏可持續(xù)性。而我國的巨災(zāi)保險體系尚不健全
，地震仍排除在財產(chǎn)險之外
，保險在災(zāi)后補償中發(fā)揮的作用極其有限，如汶川地震中保險業(yè)賠付額僅占總損失的0.2%
。這方面可借鑒歐美國家做法
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，從成立常態(tài)化的國家巨災(zāi)基金，開放政策性巨災(zāi)保險險種
，完善災(zāi)后融資貸款專項制度
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，規(guī)范捐贈資金管理等方面著手，建立國家層面的巨災(zāi)補償機制
。使巨災(zāi)補償由過去單純的以政府為主的模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)、保險及金融機構(gòu)共同參與、社會和災(zāi)民共同分擔(dān)的綜合補償機制。
總之
，只有從制度和實踐層面將上述問題解決，在未來的巨災(zāi)應(yīng)對中我們才能更加從容不迫、更加高效有序、更加理性成熟。
關(guān)鍵詞：
應(yīng)急管理
應(yīng)急救援
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