在發(fā)達(dá)國家之中
，德國在應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面具有許多特色的做法。在這個(gè)8000萬人口的國度，建立起了多達(dá)180萬人的、以志愿者為主體的龐大的應(yīng)急救援隊(duì)伍。[1]德國應(yīng)急救援隊(duì)伍如何建設(shè)，有哪些特點(diǎn)，如何運(yùn)作，其經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國應(yīng)急救援隊(duì)伍探索性地建設(shè)階段，具有不少啟示性意義。一、 德國救援隊(duì)伍：構(gòu)成與特點(diǎn)
德國應(yīng)急救援隊(duì)伍主要由消防、聯(lián)邦技術(shù)救援署
、紅十字會(huì)、馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心、工人助人為樂聯(lián)盟
、生命救助協(xié)會(huì)
、約翰尼特事故救援等綜合救援、技術(shù)救援機(jī)構(gòu)
、醫(yī)療救護(hù)和專業(yè)救援等組織(見表1)
。凌學(xué)武在其《德國應(yīng)急救援中的志愿者體系的特點(diǎn)與啟示》一文中對(duì)這些機(jī)構(gòu)的歷史發(fā)展、組織職能
、人員構(gòu)成等進(jìn)行了較為清晰地概述
，本文對(duì)此不再贅述。
德國的上述救援機(jī)構(gòu)都相互獨(dú)立
，實(shí)際上彼此之間都有相互聯(lián)系
。這種聯(lián)系也反映出了德國應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)十分獨(dú)特的特點(diǎn)，具體可用五個(gè)“相結(jié)合”來歸納：
一是救援與救護(hù)相結(jié)合
。在德國
，消防隊(duì)伍和醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍(特別是紅十字會(huì))是應(yīng)急救援的第一響應(yīng)者，肩負(fù)著所有突發(fā)事件的第一時(shí)間應(yīng)急處置工作
。所有消防員都需要掌握必備的基礎(chǔ)性醫(yī)療救護(hù)知識(shí)
，并在應(yīng)急救援時(shí)對(duì)傷者進(jìn)行第一時(shí)間的醫(yī)療救護(hù)。除此之外
，救援和救護(hù)相結(jié)合還表現(xiàn)為：在德國大部分地區(qū)
，消防隊(duì)和醫(yī)療救護(hù)機(jī)構(gòu)公用一個(gè)場(chǎng)所辦公或共享接警信息，并在接到求救信息時(shí)同時(shí)出動(dòng)救援力量
。
二是綜合與專業(yè)相結(jié)合
。由于消防隊(duì)伍是第一時(shí)間救援力量
，處置的事件多種多樣，因此要求其必須是一支綜合性的救援隊(duì)
。而“綜合”的必然結(jié)果是，無法做到各種救援技能都很專業(yè)，只能是“廣而泛”。所以，對(duì)大部分消防隊(duì)而言，除了滅火救援技能之外，其掌握的其他技能都只是基礎(chǔ)性的。為了彌補(bǔ)這種不足，就需要借用專業(yè)的救援力量進(jìn)行支持
，消防之外的其他組織正是補(bǔ)充性的專業(yè)力量，在各自專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的支持作用
。特別值得指出的是
，在這些專業(yè)性組織中，聯(lián)邦技術(shù)救援署(THW)是一支非常強(qiáng)大的力量
。THW的所有成員除了掌握和消防隊(duì)同樣的基礎(chǔ)救援技能之外
，還可根據(jù)自身愛好接受其他更為專業(yè)的救援培訓(xùn)。作為一個(gè)在全國有668個(gè)地方協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)
，THW建立了13種專業(yè)救援隊(duì)伍
，并根據(jù)各地實(shí)際需要而分配到地方協(xié)會(huì)或地區(qū)分局和州協(xié)會(huì)之中。這13種專業(yè)隊(duì)為：基礎(chǔ)設(shè)施
、供電
、照明、定位
、泵水
、水險(xiǎn)、清障
、爆破
、后勤和物流、指揮通訊
、水凈化
、搭橋、油污
。各專業(yè)隊(duì)根據(jù)器材配備的不同
，又可分為不同的類別。
當(dāng)發(fā)生特殊災(zāi)害而需要專業(yè)力量支援時(shí)
，這些專業(yè)救援隊(duì)的作用舉足輕重
。
三是專職與兼職相結(jié)合
。可以想象
，德國這么龐大的應(yīng)急救援隊(duì)伍
，若完全通過專職人員是不能實(shí)現(xiàn)的，必須是大量調(diào)動(dòng)社會(huì)力量
，利用志愿救援服務(wù)
。在德國，消防隊(duì)伍有三種類型：職業(yè)消防隊(duì)
、志愿消防隊(duì)和義務(wù)消防隊(duì)
。其中，職業(yè)消防隊(duì)員屬于公務(wù)員
，由政府供養(yǎng);義務(wù)消防隊(duì)員則是為了抵消某種義務(wù)工作(如兵役)而加入消防隊(duì)伍的人員
。根據(jù)法律，德國只有人口達(dá)到8至10萬(具體標(biāo)準(zhǔn)由各州決定)的地區(qū)才設(shè)立職業(yè)消防隊(duì)
。[2]因此
，在全德130萬的消防員中，絕大部分都是志愿者
。THW的模式也是如此
，在全國8萬名人員中，只有800多人是專職人員
，僅占1%
。這些專職人員包括THW的救援培訓(xùn)學(xué)校的教師，地區(qū)分局
、州協(xié)會(huì)和總部的管理人員
。所有THW地方協(xié)會(huì)層級(jí)以下的人員均為志愿者。馬耳他騎士戰(zhàn)地服務(wù)中心
、工人助人為樂聯(lián)盟
、生命救助協(xié)會(huì)、約翰尼特事故救援等組織則更是純粹的志愿者組織
。
四是政府與社會(huì)相結(jié)合
。雖然應(yīng)急救援人員絕大部分都是志愿者，但并不意味著德國政府對(duì)于應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)的投入很薄弱
，而是采取一種政府資源與社會(huì)力量相結(jié)合的方式
。具體做法是：政府出錢、社會(huì)出人
。救援人員大部分都是來自社會(huì)的志愿者
，他們自身的管理采取的也是一種社會(huì)自治方式，如領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)成員選舉產(chǎn)生
。政府則對(duì)救援隊(duì)伍建設(shè)所需的場(chǎng)地
、設(shè)備及維護(hù)
、人員培訓(xùn)等提供財(cái)政支持。當(dāng)然
，救援組織也可以法律允許的范圍內(nèi)接受贈(zèng)款，較為富裕的地區(qū)亦可自行投入建立自己的消防隊(duì)或消防站。
五是地方與聯(lián)邦相結(jié)合
。在聯(lián)邦制度下，德國的應(yīng)急管理職能歸屬地方，因此在救援隊(duì)伍建設(shè)上也主要依靠地方力量。但這并不表示聯(lián)邦政府不投入應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)或不參與地方應(yīng)急救援。實(shí)際上，THW就是一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu) ，由聯(lián)邦內(nèi)政部垂直管理，但其人員則在經(jīng)地方救援隊(duì)伍或地方政府請(qǐng)求時(shí)迅速參與當(dāng)?shù)鼐仍?div id="m50uktp" class="box-center"> ，而?duì)伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)和救援產(chǎn)生費(fèi)用均由聯(lián)邦政府出資
。在一些地區(qū)，地方政府也會(huì)出資購買一些救援設(shè)備交由當(dāng)?shù)氐腡HW地方協(xié)會(huì)
，以用于當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急救援
。
二、 德國救援指揮：分權(quán)與協(xié)調(diào)
由于救援組織的多元化
、社會(huì)化和條塊并蓄
，德國應(yīng)急救援的指揮協(xié)調(diào)體系相對(duì)復(fù)雜，但因較為合理的分權(quán)而在實(shí)際救援中彰顯效率
，大體表現(xiàn)為四個(gè)方面
。
首先，聯(lián)邦與地方相分權(quán)
。在德國
，參與應(yīng)急管理的既有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)(如聯(lián)邦內(nèi)政部、聯(lián)邦警察
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、THW)
，也有聯(lián)邦州(如州內(nèi)政部、州警察)和地方機(jī)構(gòu)(如縣政府
、消防)
。但在這個(gè)聯(lián)邦制的國家，應(yīng)急救援的職責(zé)在各層級(jí)政府之間有著明確的劃分
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商務(wù)專員
業(yè)務(wù)合作
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。只有在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期
，聯(lián)邦才擔(dān)負(fù)公民保護(hù)的責(zé)任。和平時(shí)期的災(zāi)難則由16個(gè)聯(lián)邦州負(fù)責(zé)
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。聯(lián)邦重點(diǎn)負(fù)責(zé)支持與設(shè)備提供
，聯(lián)邦州則負(fù)責(zé)縣/市的財(cái)政支持與協(xié)調(diào)資源與報(bào)告體系。至于應(yīng)急救援的指揮權(quán)，則由縣/市政府的領(lǐng)導(dǎo)者或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。上一級(jí)政府只有在縣/市發(fā)出請(qǐng)求或事件影響跨區(qū)域時(shí)，才可以參與到應(yīng)急救援之中，但這種參與只發(fā)揮協(xié)調(diào)或應(yīng)急保障的作用，而不取代或削弱縣/市政府對(duì)于各自轄區(qū)的應(yīng)急救援指揮權(quán)。
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