，避免了初期更大規(guī)模損失。這是日本政府在1995年神戶大地震后深刻總結災害教訓，積極做好巨災應急準備措施的重要成果。需要注意的是，在此次巨災應對過程中，核泄漏信息發(fā)布不及時、大面積停電、災民生活保障不力、環(huán)境污染等嚴重問題也暴露出來，特別是福島核電站核泄漏危機持續(xù)發(fā)酵，給日本甚至國際社會帶來了更為嚴峻的挑戰(zhàn)。我們需要更加注意研究和借鑒日本巨災應急準備的經驗教訓，進一步完善我國的巨災應急體系建設，為經濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供更加堅實有力的保障。

日本政府的災前應急準備工作

日本政府扎實開展巨災應急準備工作

，為避免初期更大規(guī)模損失奠定了重要基礎。1995年神戶大地震之后，《災害對策基本法》被重新修訂，其中對預防準備的內容及其實施的責任作了更為明確和詳細的規(guī)定，在此次日本大地震的應對過程中，巨災應急決策制度、應急救援協(xié)作機制、系統(tǒng)性減災措施等項工作都發(fā)揮了重要功效。

(一)完善巨災應急決策制度

日本政府對災害的處置

，可依平時與災時加以區(qū)分。在中央一級，平時由內閣總理大臣召集相關部門以及公共部門(如日本銀行總裁、紅十字會會長、日本電信電話株式會社社長、日本放送協(xié)會會長等)共同參與中央防災會議，制定防災基本計劃與防災業(yè)務計劃;災害發(fā)生時則在中央設置“非常災害對策本部”加以因應。在地方一級，都(道府縣)與市(町村)的地方首長和相關人士共同參與地區(qū)性的防災會議，并制定地區(qū)性防災計劃;災時則立即設置“災害對策本部”。為完善中央政府災害管理的相關職能，日本中央政府于2001年建立了內閣府危機管理室，該部門不但負責向政府內閣和首相直接提供決策支持，還負責中央各部門間的應急協(xié)調工作;另外，還加強了國土交通省的災害管理職能，以促進和統(tǒng)籌全面的減災措施，加強對地震、海嘯、洪水和山體滑坡等災害的系統(tǒng)性防范工作。

從管理體制來看，日本政府采用中央—都(道府縣)—市(町村)三級災害管理體制

，各層級平時定期召開防災會議，制定防災計劃并貫徹執(zhí)行。神戶大地震之后，有的日本專家認為“中央集權型”的危機管理體制不如美國，具體表現為：地方過度依賴中央防災，致使地方政府在災害應急的組織與執(zhí)行能力上表現不佳;另外，呆板地執(zhí)行中央至地方三級體制的響應方式，致使反饋信息未能成為應急決策的有效參考，反而變?yōu)榫葹牡恼系K。由于在面臨重大災害時，內閣必須首先征詢中央防災會議的意見，再召開內閣會議，從而延誤救災的“黃金時間”。修訂后的《災害對策基本法》規(guī)定，全體內閣成員均為對策本部的成員;災害發(fā)生時，為迅速建立緊急救災體系，“非常災害對策本部”不經由內閣會議即可設置。這一規(guī)定在此次日本大地震應對中得以應用，日本內閣危機管理室監(jiān)測到地震信息后，立即設立首相官邸對策室;巖手縣、宮城縣、青森縣政府同時設立地方政府災害對策指揮部，福島縣政府和茨城縣政府分別在震后19分鐘、24分鐘設立災害對策指揮部;13時50分，菅直人在首相官邸對策室開緊急會議