當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題及對策
中共吉林省委黨校調(diào)研組
隨著實際應(yīng)急工作中制定
、修訂應(yīng)急預(yù)案和啟動應(yīng)急預(yù)案的增多，預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)公共事件中發(fā)揮了重要作用。但是在不同的突發(fā)危機事件實際應(yīng)對過程中，應(yīng)急預(yù)案所起到的作用與功效卻是千差萬別。比如在經(jīng)歷了2003年SARS事件之后，針對2004年的SARS事件的應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急管理起到了積極有效的作用，而2005年底的吉林石化公司雙苯廠胺苯車間發(fā)生爆炸事故和松花江污染事件中，在啟動應(yīng)急預(yù)案之后，依然造成了巨大的影響和無可挽回的損失。為什么在應(yīng)對有些突發(fā)危機事件時，我們雖然及時啟動了應(yīng)急預(yù)案,卻對控制和化解危機幫助甚微?我們的預(yù)案在預(yù)防各類突發(fā)事件及減少突發(fā)事件造成損失中的作用如何得到有效發(fā)揮?這些需要我們深入研究和探討。一、我國應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)對突發(fā)事件中的作用
應(yīng)急預(yù)案又叫應(yīng)急計劃
，是針對可能發(fā)生的重大安全事故、社會事件或自然災(zāi)害，為保證迅速、有序、有效開展應(yīng)急與救援行動、降低事故損失而預(yù)先制訂的有關(guān)計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型
、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程
、事故后果以及嚴(yán)重程度的基礎(chǔ)上，對應(yīng)急機構(gòu)的職責(zé)
、人員
、技術(shù)裝備、設(shè)施設(shè)備
、物資
、救援行動以及指揮與協(xié)調(diào)等方面做出的具體安排。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)明確在事故發(fā)生之前
、法制化的軌道，從而化應(yīng)急管理為常規(guī)管理，化危機為轉(zhuǎn)機，最大程度地減少突發(fā)事件給政府和社會造成的損失。
、發(fā)生過程中以及結(jié)束之后
；⒅贫然?div id="d48novz" class="flower left">，誰負(fù)責(zé)什么，何時做什么以及相應(yīng)的策略和資源準(zhǔn)備?div id="d48novz" class="flower left">
？梢哉f，一套嚴(yán)密、有效的應(yīng)急預(yù)案對應(yīng)對突發(fā)事件起著決定性的作用，主要表現(xiàn)在：
(一)有利于對可能發(fā)生的突發(fā)事件熟悉和掌握
應(yīng)急預(yù)案的核心思想之一就是以確定性應(yīng)對不確定性，化應(yīng)急管理為常規(guī)管理
。應(yīng)急預(yù)案最基本的功能在于未雨綢繆、防患于未然，通過在突發(fā)事件發(fā)生前進行事先預(yù)警防范、準(zhǔn)備預(yù)案等工作，對有可能發(fā)生的突發(fā)事件做到超前思考、超前謀劃、超前化解，把政府應(yīng)急管理工作正式納入經(jīng)?div id="d48novz" class="flower left">(二)有利于培養(yǎng)應(yīng)對突發(fā)事件的主動性
應(yīng)急預(yù)案是為應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害事件而事先制定的救援行動方案。它是人們根據(jù)現(xiàn)實情況和有關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)
，對可能出現(xiàn)的問題經(jīng)過認(rèn)真分析
，制定的相應(yīng)對策。研究表明
，當(dāng)一個特別重大的突發(fā)事件發(fā)生以后
，一級等著一級下指示決定怎么辦的方式和各級組織及廣大職工自動按照預(yù)案啟動相比，二者效率要差300多倍
。所以
，在第一時間里指揮人員及群眾的行動是否正確，第一時間處置突發(fā)事件的好壞
，應(yīng)急預(yù)案往往起決定作用
。通過研究完善突發(fā)事件應(yīng)對中的應(yīng)急預(yù)案，從規(guī)范角度對應(yīng)急管理相關(guān)事務(wù)形成制度性的設(shè)計
，就能夠確保一旦發(fā)生突發(fā)事件
，相關(guān)部門就能迅捷有序地根據(jù)事前的制度安排采取不同的應(yīng)對措施，相互交織卻有機協(xié)同
，從而做到有效組織
、快速反應(yīng)、高效運轉(zhuǎn)
、臨事不亂
。也就是說在應(yīng)急預(yù)案編制與管理的過程中，如果把各種可能出現(xiàn)的問題盡可能估計得充分一些
，并且寧可估計得嚴(yán)重一些
，把準(zhǔn)備工作做得更扎實一些，政府應(yīng)急管理工作人員就能極大緩解處理突發(fā)公共事件所面臨的巨大壓力
，同時也避免因經(jīng)驗不足
、精神緊張、工作疲勞等而發(fā)生的工作疏忽
。
(三)有利于增強應(yīng)對突發(fā)事件演練的針對性
我國的預(yù)案體系包括六大類
，其中的部門預(yù)案、專項預(yù)案都是針對某一類災(zāi)害制定的
，預(yù)案本身具有一定的針對性
，從而增強了預(yù)防的有效性
。正是由于預(yù)案的針對性，決定了預(yù)案演練的針對性
。
(四)有利于對災(zāi)害事故規(guī)律和處置對策進行研究
《國家應(yīng)對突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》把災(zāi)害分成四類
，每一類型的突發(fā)事件都有其自身的特點。通過研究事故災(zāi)害本身的特點
，研究相關(guān)災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展和可能造成的損害程度
，制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案
，研究相關(guān)應(yīng)對措施，對減少災(zāi)害帶來的損失起到積極的作用
。就應(yīng)急預(yù)案自身來說
，通過研究完善，可以全面地考量應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量
、實施過程和效果
，并在此基礎(chǔ)上形成反饋信息，從而為應(yīng)急預(yù)案的修正
、調(diào)整提出建議
，使應(yīng)急預(yù)案的運作過程進入良性循環(huán)，使之在突發(fā)事件應(yīng)對中起到應(yīng)有的作用
。通過研究完善
，找到影響預(yù)案實施效果的關(guān)鍵因素，以便有針對性地改進現(xiàn)有的預(yù)案
，使之變得更具科學(xué)性和可操作性
。
二、我國應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案建設(shè)存在的問題
目前
，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系已經(jīng)初步形成
。近年來，每當(dāng)各地發(fā)生突發(fā)事件
，我們總能通過媒體了解到國家或地方立即啟動了應(yīng)急預(yù)案
。但從應(yīng)對一些突發(fā)事件上暴露出的問題看，由于相關(guān)部門或相關(guān)人員在應(yīng)急時缺少應(yīng)對突發(fā)事件的思想準(zhǔn)備及物資準(zhǔn)備
，應(yīng)急技術(shù)水平較低
，應(yīng)對突發(fā)事件責(zé)任不清等問題，也反映出某些應(yīng)急預(yù)案仍存在不足之處
，甚至有些地方的應(yīng)急預(yù)案只是徒有虛名
，根本起不了“救急”的作用。這充分說明我國應(yīng)急預(yù)案建設(shè)還存在一定的問題
。
(一)缺乏對應(yīng)急預(yù)案建設(shè)重要性的認(rèn)識
⒈對應(yīng)急預(yù)案編制的重要性認(rèn)識不足
，預(yù)案針對性仍需加強
。預(yù)案編制是一項專業(yè)性和系統(tǒng)性很強的工作，預(yù)案編制的好壞直接關(guān)系到實施的效果?div id="m50uktp" class="box-center"> ，F(xiàn)在仍然有些部門單純?yōu)榱藨?yīng)付監(jiān)管部門檢查而編制應(yīng)急預(yù)案
，一旦檢查通過后，預(yù)案就束之高閣
。特別是有些企業(yè)對自身生產(chǎn)經(jīng)營的化學(xué)品的理化性質(zhì)
、危害類型、造成事故的原因等缺少認(rèn)真的疏理和分析
，存在僥幸心理和無所謂心理
，覺得編制預(yù)案作用也不大。正是因為對編制部門預(yù)案或?qū)ｍ楊A(yù)案的重要性缺乏足夠的認(rèn)識
，才導(dǎo)致相關(guān)部門在遇到突發(fā)事件時措手不及
，把本來可以預(yù)防和有效控制的災(zāi)難擴大了
。
在自行制訂應(yīng)急預(yù)案時
，由于受人員素質(zhì)
、技術(shù)水平、專業(yè)知識等多種因素的限制
，應(yīng)急預(yù)案缺乏可行性評估
，不能結(jié)合本部門具體情況編制應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性和可操作性
。對應(yīng)急能力需求和應(yīng)急救援體系脆弱分析等不足
，預(yù)案框架結(jié)構(gòu)不合理，責(zé)任和功能不清晰;危險源和危險目標(biāo)確定不準(zhǔn)
，對可能發(fā)生的事故以及后果的預(yù)測與實際不符;有些企業(yè)預(yù)案未將企業(yè)和周邊環(huán)境作為一體化考慮
，對事故可能影響的范圍、對環(huán)境造成的影響程度以及相應(yīng)的疏散路線和疏散注意事項等沒有納入應(yīng)急預(yù)案體系中
。而且企業(yè)預(yù)案沒有按照要求進行評審備案
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，不能得到及時完善。起草人員沒經(jīng)過培訓(xùn)
，照本宣科
，地方、部門或具體單位的預(yù)案是國家或省級預(yù)案的復(fù)制品
。
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⒉對應(yīng)急預(yù)案的實質(zhì)性作用估計不足
。科學(xué)發(fā)展觀
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、和諧社會的一個重要內(nèi)容就是安全發(fā)展，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應(yīng)急體系，是及時有效地開展應(yīng)急救援工作的重要保障，是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、安全發(fā)展的保證，是實現(xiàn)和諧社會的必然要求。意識決定行動，思想認(rèn)識是行動的指南，部分地方政府或企業(yè)負(fù)責(zé)人對事故的風(fēng)險認(rèn)識不到位，抱有僥幸心理，寄希望于不發(fā)生事故，缺乏防患意識和危機意識
，缺乏對應(yīng)急預(yù)案實質(zhì)性作用的了解。
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