。
2、無線優(yōu)先業(yè)務(wù)（WPS）
9.11事件后
，美國通信行業(yè)總結(jié)教訓(xùn)
，對基本無線業(yè)務(wù)進(jìn)行改進(jìn)，使得NS/EP用戶的無線呼叫排到優(yōu)先服務(wù)的隊列
，以完成呼叫
，這就是無線優(yōu)先業(yè)務(wù)。與GETS一起
，WPS在緊急情況下
，可以大幅度提高“端到端”的呼叫完成率。
在卡特里娜颶風(fēng)發(fā)生期間
，向4000個聯(lián)邦應(yīng)急官員和NS/EP用戶提供WPS
，WPS完成率為 84% ，相比而言
，高峰時常規(guī)移動電話完成率不到10％
。
3、VoIP技術(shù)
無線VoIP則是在救助中心
、避難所等地最實用的話音通信工具
。
4、衛(wèi)星通信
利用衛(wèi)星通信不受地面災(zāi)害影響的特點
，大力推進(jìn)衛(wèi)星電話的應(yīng)用
，作為最后的通信手段為災(zāi)難應(yīng)對提供可靠的保障。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理總署在颶風(fēng)期間派出了20多臺衛(wèi)星應(yīng)急通信車趕赴現(xiàn)場
，緩解了當(dāng)?shù)赝ㄐ畔到y(tǒng)的壓力
。
5、免費熱線電話
、救助網(wǎng)站
在第一時間開通紅十字會的800號長途免費電話
，方便社會各界捐贈；開通災(zāi)難管理和救助的專門網(wǎng)站
，動態(tài)地向社會公眾發(fā)布有關(guān)災(zāi)難的各種信息
，同時通過這一網(wǎng)站更好的調(diào)集和整合各種應(yīng)急資源，為高效開展救援提供全方位的信息支持。
（二）日本
日本是自然災(zāi)害大國
，更是地震災(zāi)害的重災(zāi)國
。為了有效應(yīng)對各種災(zāi)害，作為世界主要發(fā)達(dá)國家之一的日本
，在應(yīng)急通信體系
、技術(shù)、能力等方面大力建設(shè)
，取得了理想的防災(zāi)減災(zāi)成效
，非常值得我們借鑒。
在經(jīng)歷“阪神大地震”后
，日本政府深刻認(rèn)識到防災(zāi)通信建設(shè)的重要性
，經(jīng)過多年的努力，建立起了覆蓋全國
、功能完善
、技術(shù)先進(jìn)的防災(zāi)專用通信網(wǎng)絡(luò)，包括：
1
、以政府各職能部門為主
，由固定通信線路、衛(wèi)星通信線路和移動通信線路組成的“中央防災(zāi)無線網(wǎng)”
；
2
、連接消防廳與都道府縣的“消防防災(zāi)無線網(wǎng)”；
3
、以自治體防災(zāi)機構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用駷橹鞯亩嫉栏h
、市町村的“防災(zāi)行政無線網(wǎng)”；
4
、在應(yīng)急過程中實現(xiàn)互聯(lián)互通的防災(zāi)相互通信無線網(wǎng)等
。
2003年日本本州島發(fā)生7級地震，由于之前已經(jīng)建立了完備的應(yīng)急通信體系
，整個處置過程非常迅速
、有序。地震一發(fā)生
，新干線列車
、核電站、煉油廠等全部自動停止運行
；地震發(fā)生1-2分鐘
，電視畫面出現(xiàn)地震消息及相應(yīng)的視頻；10分鐘后
，攝像直升機已向首相官邸傳送災(zāi)區(qū)圖像
；1.5小時后
，召開記者招待會，宣布政府對地震的判斷
；……。日本政府反應(yīng)極為迅速
，應(yīng)對有效
，以至于災(zāi)害造成的損失較為輕微，充分顯示了現(xiàn)代化的應(yīng)急通信信息系統(tǒng)在突發(fā)公共事件應(yīng)急中所發(fā)揮的顯著作用
。
另外
，日本電信運營企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃時即考慮防災(zāi)措施
，建立了多路由和環(huán)形傳輸線路機制
，還配備了一定的應(yīng)急通信設(shè)施，如：可攜帶的衛(wèi)星通信地球站
、數(shù)字移動衛(wèi)星通信站
、應(yīng)急用可攜帶交換系統(tǒng)、可攜帶移動基站等
，以應(yīng)對災(zāi)難
。值得一提的是，日本NTT公司提供了“l71”災(zāi)難應(yīng)急消息和i-mode消息板業(yè)務(wù)
，可以有效降低災(zāi)害發(fā)生時的突發(fā)話務(wù)高峰
。“171” 災(zāi)難應(yīng)急消息業(yè)務(wù)即指：災(zāi)害發(fā)生后，某位受災(zāi)者撥打171留言
，別人再撥打171時
，只要輸入那位受災(zāi)者的電話號碼，就可以聽到相應(yīng)的留言
。
2011年3月11日日本遭遇特大地震海嘯災(zāi)害
，災(zāi)區(qū)通信設(shè)施受到了嚴(yán)重的損壞，通信幾乎全部中斷
。日本各主要運營商均啟動了防災(zāi)機制
，迅速有效地開展災(zāi)區(qū)的通信保障工作，通過修復(fù)受災(zāi)網(wǎng)絡(luò)
，派出衛(wèi)星通信車及移動基站車覆蓋重點公共設(shè)施
，為了保障救援部門的通信，給日本政府和自衛(wèi)隊共借出603臺衛(wèi)星電話和858臺蜂窩移動電話
，啟動“171”災(zāi)難應(yīng)急消息業(yè)務(wù)
，免費借出手機等手段幫助災(zāi)區(qū)迅速恢復(fù)臨時通信能力，同時國外通信企業(yè)也通過各種手段對日本進(jìn)行了支援
?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">？梢娙毡菊ㄟ^完善的防災(zāi)機制和應(yīng)急通信網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行組織調(diào)度
，保障了救援工作的有效開展。
（三）英國
2005年7月7日
，英國首都倫敦地鐵和公共汽車相繼發(fā)生多起恐怖襲擊爆炸事件
，造成56人死亡。地鐵爆炸并沒有造成公眾網(wǎng)的損毀
，但是爆炸發(fā)生后
，用戶紛紛給親友們撥打電話，使得電話系統(tǒng)發(fā)生了史無前例的擁堵現(xiàn)象
。英國最大的移動運營商沃達(dá)豐公司表示
，爆炸發(fā)生后網(wǎng)絡(luò)通話量增加了2.5倍，短信數(shù)量增加了一倍
，這還不包括那些沒有連通的呼叫
。英國電信公司的網(wǎng)絡(luò)通話量也增加了一倍，迅速增長的話務(wù)量造成了網(wǎng)絡(luò)的擁塞
。
運營商采用了“呼叫終止”的方式來平息網(wǎng)絡(luò)擁塞
。“呼叫終止”就是提前“丟棄”一部分打往擁塞地區(qū)的電話（不影響緊急呼叫999業(yè)務(wù)），以降低網(wǎng)絡(luò)的呼入業(yè)務(wù)量
。此外
，移動運營商還使用“半速率編碼”，靠降低質(zhì)量來處理更多的呼叫
；在高需求的2個半小時內(nèi)
，還對短信進(jìn)行了延遲傳送。
為了對重要應(yīng)急響應(yīng)部門進(jìn)行通信保障
，英國的移動網(wǎng)有一個特殊的網(wǎng)絡(luò)管理方案
，即接入超載控制（ACCOLC），它對持有SIM卡的重要人員提供“特權(quán)”接入（類似美國的WPS
，但當(dāng)ACCOLC啟動時
，網(wǎng)絡(luò)不再受理公眾呼叫）。爆炸事件中
，倫敦警察局指揮運營商在爆炸地點1公里范圍內(nèi)調(diào)用ACCOLC
，以方便他們之間的通信。但是
，由于管理上的混亂
，其他一些應(yīng)急響應(yīng)部門（如倫敦急救隊）和公眾的通信卻受到了影響，對靠公眾移動網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行通信的醫(yī)療救護系統(tǒng)等造成了很大的麻煩
，其教訓(xùn)很值得反思
。
二、我國應(yīng)急通信保障的主要做法
2003年非典發(fā)生后
，國家十分重視應(yīng)急管理工作
，應(yīng)急通信也得到了一定的發(fā)展
，具備了車載衛(wèi)星通信、車載移動通信
、便攜衛(wèi)星移動通信等較為豐富的應(yīng)急通信手段
，并在近年來的歷次災(zāi)害中得到了不斷檢驗。本文以汶川大地震為例介紹我國應(yīng)急通信保障的主要做法
。2008年5月12日
，我國四川省汶川地區(qū)發(fā)生8級特大地震，當(dāng)?shù)毓猛ㄐ呕景c瘓
，應(yīng)急通信發(fā)揮了非常突出的作用，為抗災(zāi)救援提供了有力的保障
。主要做法有：
1
、利用衛(wèi)星移動電話報出災(zāi)區(qū)信息。5月12日下午
，中國電信汶川分公司員工利用海事衛(wèi)星電話與阿壩州電信公司進(jìn)行了短暫溝通
，這是震后從汶川打出的第一個電話。
2
、出動衛(wèi)星通信車
，搭建臨時指揮所通信系統(tǒng)。地震當(dāng)晚
，中國電信四川應(yīng)急通信保障隊伍利用應(yīng)急衛(wèi)星通信車為國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部第一個臨時指揮所建立起通信系統(tǒng)
。
3、采用IDR方式
，盡快開通移動通信
。中國移動、中國聯(lián)通利用衛(wèi)星鏈路替代固定線路
，在重災(zāi)區(qū)臨時架設(shè)開通移動基站
，為救援工作提供強有力的通信支持。
4
、緊急調(diào)集了大量衛(wèi)星電話
，全力支持四川災(zāi)區(qū)指揮、救援通信
。
5
、利用VSAT衛(wèi)星通信、KU衛(wèi)星應(yīng)急通信車等
，為中央電視臺等實時直播報道
、唐家山堰塞湖排險通信、國土資源部高清晰衛(wèi)星遙感地圖傳送等提供了有力支撐
。
6
、配合政府部門發(fā)布災(zāi)害預(yù)警
、交通狀態(tài)、防災(zāi)避災(zāi)提示等各類公益短信息
；開通114尋親平臺服務(wù)
，幫助尋找失散親人；在通信一時難以恢復(fù)的重災(zāi)區(qū)開設(shè)衛(wèi)星電話
，免費提供給受災(zāi)群眾報平安
；等等。
三 、國外應(yīng)急通信保障工作經(jīng)驗對我國的啟示
通過前面的介紹
，我們發(fā)現(xiàn)國外應(yīng)急通信發(fā)展時間較長，已具備了較為成熟的體系
，特別是日本政府在應(yīng)急通信方面的建設(shè)處于世界領(lǐng)先地位
，這些成熟的經(jīng)驗給正在處于初始建設(shè)階段的我國應(yīng)急通信帶來了很多有益的啟示。
1
、政府主導(dǎo)
，構(gòu)建體系
阪神地震后，日本政府痛定思痛
，以政府為主導(dǎo)
，建設(shè)了獨立于電信運營企業(yè)之外的專用通信防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)體系，多個防災(zāi)網(wǎng)絡(luò)形成一個相互銜接
、廣泛覆蓋的體系
，可滿足防災(zāi)、救災(zāi)和抗災(zāi)各個環(huán)節(jié)的通信需求
。相比而言
，我國的應(yīng)急通信建設(shè)多以應(yīng)急通信設(shè)備配置為主，對公用通信網(wǎng)的依存度較高
，自組網(wǎng)能力十分欠缺
；另外，當(dāng)前的應(yīng)急通信系統(tǒng)高度依靠企業(yè)建設(shè)
，由于其缺乏經(jīng)濟效益而投入不足
，制約了我國應(yīng)急通信發(fā)展。
因此
，我國應(yīng)急通信應(yīng)結(jié)合國情
，加強政府參與，逐步建立政府主導(dǎo)的應(yīng)急通信投資
、建設(shè)
、運行體制，使應(yīng)急通信能夠相對獨立于公用通信網(wǎng)
；同時
，應(yīng)加強頂層設(shè)計
，統(tǒng)籌考慮，構(gòu)建符合我國國情的
、統(tǒng)一高效的應(yīng)急通信體系
，并整合各相關(guān)行業(yè)現(xiàn)有的應(yīng)急通信設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)等形成一個主次分明
、銜接有序的體系
，盡快實現(xiàn)我國應(yīng)急通信由“點”向“網(wǎng)”的轉(zhuǎn)變。
2
、加強公用通信網(wǎng)的應(yīng)急通信能力
公用通信網(wǎng)在突發(fā)事件發(fā)生后
，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;最大的應(yīng)急通信網(wǎng)”，為指揮救援提供力所能及的支持
。美國
、英國等在公用通信網(wǎng)上推廣的GETS、WPS
、ACCOLC等技術(shù)
，正是基于這種考慮而實施的
。
當(dāng)前我國的公用通信網(wǎng)建設(shè)中很少考慮應(yīng)急需求
，特別是在應(yīng)急優(yōu)先接入方面十分欠缺，導(dǎo)致在突發(fā)事件發(fā)生后
，公用通信網(wǎng)無法識別應(yīng)急指揮
、救援人員的呼叫，而使這些重要呼叫淹沒在巨大的網(wǎng)絡(luò)擁塞之中
。汶川大地震后
，通信業(yè)吸取教訓(xùn)，積極推進(jìn)建設(shè)公用通信網(wǎng)的應(yīng)急屬性
，由中國通信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會成立了應(yīng)急通信特設(shè)任務(wù)組
，已立項研究衛(wèi)星通信系統(tǒng)支持應(yīng)急通信的需求和架構(gòu)技術(shù)要求、區(qū)域空間應(yīng)急通信系統(tǒng)
、應(yīng)急公益短信息方案等
。下一步，還需重點研究我國應(yīng)急優(yōu)先接入
、跨運營企業(yè)網(wǎng)絡(luò)的互操作等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
，逐步提高我國公用通信網(wǎng)的應(yīng)急屬性。
3
、重點發(fā)展無線通信技術(shù)
近年來
，由于光纜技術(shù)的快速發(fā)展及光纜成本的不斷降低，我國通信業(yè)大量使用光纜建設(shè)網(wǎng)絡(luò)
，微波
、衛(wèi)星等無線技術(shù)因不受重視而逐步減少了應(yīng)用
，導(dǎo)致公用通信過分依賴地面?zhèn)鬏敚陨砜箽芰Ρ容^薄弱
。另外
，我國應(yīng)急通信設(shè)備在傳輸方面較為薄弱，有些設(shè)備還需依賴公用通信網(wǎng)的有線傳輸資源
，難以在突發(fā)事件中迅速發(fā)揮作用
。
日本的無線通信技術(shù)普及廣泛，防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)基本依托無線通信技術(shù)
，因此在地震
、海嘯等災(zāi)害發(fā)生時依然可以保證重要通信。汶川大地震的教訓(xùn)告訴我們
，有線傳輸在大災(zāi)面前極不可靠的
，且修復(fù)難度較大，也很容易被再次損壞
。正因為這個原因
，我國迫切需要推進(jìn)無線技術(shù)的應(yīng)用，特別是衛(wèi)星通信技術(shù)的推廣使用
。當(dāng)前我國還沒有自主的衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)
，急需加大衛(wèi)星自主創(chuàng)新研究的投入，加強研發(fā)力量
，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)不斷成熟
，盡早部署和落實我國自主衛(wèi)星移動通信系統(tǒng)。
另外
，集群通信系統(tǒng)十分適合突發(fā)事件現(xiàn)場協(xié)同處置
。多個平行群體協(xié)同現(xiàn)場處理一件突發(fā)事件時，集群系統(tǒng)是最有效
、最經(jīng)濟的通信指揮手段
。我國某些城市雖然已初步建立了集群系統(tǒng)，但使用率偏低
，且集群通信技術(shù)的不盡成熟也限制了其發(fā)展
。今后，國家通信主管部門還需加強引導(dǎo)
，有力推動我國集群通信技術(shù)的成熟
，使集群通信系統(tǒng)在突發(fā)事件應(yīng)對中發(fā)揮出更大的作用。
作者簡介：
肖薇：工業(yè)和信息化部電信研究院規(guī)劃設(shè)計所教授級高級工程師
，主要從事應(yīng)急通信研究和規(guī)劃
，曾負(fù)責(zé)全國應(yīng)急通信“十一五”、 “十二五”規(guī)劃，參與科技部“十一五”國家科技支撐課題《國家應(yīng)急平臺體系關(guān)鍵技術(shù)研究與應(yīng)用示范》等
。
李政：工業(yè)和信息化部電信研究院規(guī)劃設(shè)計研究所工程師
。長期從事國家應(yīng)急通信支撐工作，專注于我國應(yīng)急通信發(fā)展的政策法規(guī)
、體制機制
、技術(shù)裝備等方面研究，是國家應(yīng)急通信規(guī)劃的主要編寫者之一
。
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