二、影響我國應急預案效力的原因剖析
1.頂層設計“一事一案”，預案框架內(nèi)容高度一致
我同應急預案體系在頂層設計上雖采取了總體應急預案
、專項應急預案和部門應急預案的架構，但本質仍是“一事一案”的思路。由于當代社會突發(fā)事件頻發(fā)、類型繁雜，這一思路必然造成應急預案無窮盡。如有人認為，“雖然我國從中央到地方已經(jīng)制定了135萬多件應急預案，但事實上應急預案的體系尚不完整。”加之人類認識的局限性，總會存在某一階段無法預識的風險，“一事一案”注定是無法完成的任務，只能徒增誤解，并降低人們對于有效管理風險的信心。“一事一案”雖能更精確地滿足針對某一致災因子的應急管理，但若作為頂層設計的思路，則不能滿足現(xiàn)代應急管理的要求。此外，該頂層設計還相對模糊了國家、省級應急預案的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)功能和基層應急預案的戰(zhàn)術操作特點，導致從國家到地方預案形式及內(nèi)容的雷同。通過對《國家總體應急預案》和有關國家專項應急預案以及省級總體應急預案的內(nèi)容分析，可以發(fā)現(xiàn)我國應急預案的內(nèi)容有著很高一致性，一般由八個部分組成，如下表所示。 
這種高度一致的格式并未增強不同預案間的銜接
，倒產(chǎn)生了“上下一般粗”的應急預案體系。普遍的問題是應急預案的原則性過強，無法作為具體的工作方案予以實施。比如
，雖然在預案中規(guī)定了應急保障措施，但原則性的要求多
，基于當?shù)貙嶋H的少
，基于當?shù)仫L險評估的應急資源準備安排粗略，不能周期性地確認應急活動所需資源(人力
、設施
、裝備、物資
、資金)并提供實際支持
。特別是突發(fā)事件的應急處置與救援是在突發(fā)、不確定和緊迫的情形下
，由多級政府
、多個部門和多種應急力量共同參與進行處置，加之我國“統(tǒng)一領導
、綜合協(xié)調(diào)
、分類管理、分級負責
、屬地管理為主”的應急管理體制
，應急響應需要高效有序的應急指揮。雖然我國應急預案都涉及了“組織體系及相關機構職責”
，部分應急預案也對“現(xiàn)場應急救援指揮部及職責”作出了規(guī)定
，但這些規(guī)定有不少過于原則
，未能就不同權威部門間的指揮、控制與協(xié)調(diào)進行實質的溝通與確認，不同部門間也很少就應急管理活動簽訂正式協(xié)議，作為預案編制與實施的必要保障。這使得我國低階應急預案操作性差，往往成為“空預案”。由于預案實用性不夠，因此在實際應急處置中，常常是行政首長的相機決策指揮替代應急預案起主導作用，應急預案的效力大為受損。
2.預案性質不清
，影響了預案的強制力與操作性“從英美等國的情況看，應急預案在本質上是政府實施非常態(tài)管理時的執(zhí)行方案
，屬于嚴格依據(jù)法律制定而成的內(nèi)部規(guī)范性文件
，是法律體系的‘配套規(guī)定’。”因此
，從發(fā)達國家的情況來看
，應急預案是基于法律的規(guī)定或授權編制的行動方案，預案本身并不是法律法規(guī)的組成部分
，其法律效力來源于相關法律規(guī)定
。但我國《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》先于突發(fā)事件應對法出臺，具有“立法滯后
、預案先行”的特征
。有學者認為：“我國當前應急管理中，應急預案在一定程度上扮演了‘法’的角色
，以調(diào)整一定范圍內(nèi)應急管理活動中的社會關系
。”
由于我國應急預案體系建設是在缺少應急法律規(guī)范的情況下進行的，國家及省級預案的立法功能是現(xiàn)實所需
，加強其法律效力是促進我國應急管理建設的根本
。可是
，縱觀我國當前的各種高層級預案
，它們在內(nèi)容上作為法律規(guī)范的屬性已經(jīng)毫無疑問，但是其編制流程和名稱
、外觀等又與法律規(guī)范存在差距
，導致法律效力不確定而規(guī)范能力不足。與此同時
，低層級政府(市
、縣及以下)和基層單位應急預案本應是應急管理基本法律的具體戰(zhàn)術方案或操作方案
，但地方政府、街道或社區(qū)
、事業(yè)單位
、企業(yè)等主體都直接模仿上級預案，用法律確定性和強制性的語言撰寫預案內(nèi)容
，應急預案的行動方案內(nèi)涵受到影響
。因此，對預案性質理解錯誤一方面使高層級預案喪失了法律的權威性
，另一方面使整個預案體系缺少了操作性
，預案的效力受到嚴重影響，難以實現(xiàn)預期目標
。
3.制定主體繁雜
，多數(shù)主體不具備應急預案的編制能力與執(zhí)行能力
從發(fā)達國家經(jīng)驗和發(fā)展趨勢來看，組織的職能
、規(guī)模
、專業(yè)水平、預算
、人力資源等都會影響其預案效力的發(fā)揮
。因此，考慮到預案編制者的編制能力和執(zhí)行能力
，英
、美等國應急預案的制定主體一般為政府或者按法律規(guī)定應該具有應急處置力量或資源的企業(yè)或社會組織。而一般的社會組織或機構只需制定業(yè)務連續(xù)性計劃(Business contmuity Planning)
，以應對突發(fā)事件
。例如，英國2004年《國內(nèi)緊急狀態(tài)法》規(guī)定應急預案的制定主體為第一類響應者
，要求一般的社會組織和機構制定業(yè)務連續(xù)性計劃
，以確保其關鍵業(yè)務在突發(fā)事件中不中斷。我國《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》界定我國預案制定主體包括國務院及其各有關部門
，各市(地)
、縣(市)人民政府及其基層政權組織，企事業(yè)單位以及大型會展和文化體育等重大活動主辦單位
。2007年底
，作為應急管理基本法的突發(fā)事件應對法頒布施行，進一步明確了我國應急預案的制定主體
。另外
，我國應急預案還提倡“進社區(qū)”、“進農(nóng)村”
、“進企業(yè)”
、“進學校”
。因此，我國應急預案的制定主體基本上涵蓋了所有的政府部門和各類社會組織
。
實踐中
，我國基層單位依照國家層面的做法，國家有多少個專項預案、部門預案、這些基層單位就制定相應數(shù)量的應急預案。但是
，不少企事業(yè)單位和社會組織缺乏預案編制方面的專業(yè)知識
，亦不具備相應的應急資源和專業(yè)隊伍
，導致其編制的預案往往成為操作性差的空預案
，既無法作為應急法律的具體執(zhí)行方案，也無法為高層級預案提供戰(zhàn)術支持
?div id="m50uktp" class="box-center"> ？偟膩碇v，由于我國預案編制主體繁雜
，未考慮各主體的實際能力
，使得我國應急預案管理成本高，不同程度地存在著重數(shù)量
、輕質量的境況
，影響了應急預案體系的效力。
4.編制流程不科學
應急預案編制流程的不科學主要體現(xiàn)在以下三方面
。一是缺少風險評估
。從國外經(jīng)驗來看，預案是建立在風險評估基礎之上的
，這意味著編制者需要十分了解本地區(qū)的致災因子
，并且正確評估自身應對風險的能力，在此基礎上
，制定自身減緩
、準備、響應和恢復的具體計劃。二是缺少會商機制。在預案的編制過程中，應特別強調(diào)相關部門乃至社會組織的參與，要按預案邏輯框架
，將受潛在威脅的各類主體納入預案
，并通過充分溝通、培訓
，依法強制或動員不同利益相關者參與到突發(fā)事件的減緩
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、準備
、響應和恢復中來。例如，英國第一類響應者在預案編制和預案演練過程中，需邀請第二類響應者共同參與。從編制程序上保證了應急預案的針對性和協(xié)同性，有利于強化應急預案的效力。三是缺乏必要的演練。預案的演練對于預案至關重要，沒有經(jīng)過演練的預案往往是空預案，既難以確定應急準備是否有效，也難以確定部門溝通是否通暢。
總之
，我國不少應急預案編制既缺乏風險評估，也缺乏多部門參與的機制，再加上由于應急預案數(shù)量龐大，使得預案演練難以完全落實。“一般情況下，國務院部門制定應急預案后，省級政府的相應部門制定省一級的部門預案，之后再是市一級相應部門、基層相應部門制定預案。下級機關在制定應急預案時，多數(shù)情況下照搬上級機關制定的預案，沒有體現(xiàn)出本級別本地區(qū)的特殊性。對于企業(yè)單位的預案制定程序，有關行政機關發(fā)布的編制規(guī)范或者指南一類的文件中倒是有所涉及 ，但總體而言較為簡單
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。“可以說，我國不少應急預案制定主體在編制流程中缺乏與其他部門或社會主體的溝通
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，較少就預案內(nèi)容對其它主體在應急管理中應該扮演的角色進行宣傳與聯(lián)合演練
，由此導致預案難以為受影響組織或人群在災害前后提供具體的行動指導。
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