應急預案在應急管理中占據(jù)重要地位已成為我國政府和學術界的共識
，“預案是應急管理體系建設的龍頭，是“一案三制”的起點
。“應急預案從字面上可簡單理解為針對可能性事件或有關特定問題提前或預先設想而作出的應對方案或解決方案
。美國則使用”規(guī)劃、計劃(planning)”一詞
，是指貫穿準備
、減緩、響應和恢復全周期應急管理的整體規(guī)劃
。”應急預案的核心思想之一就是以確定性應對不確定性
，化應急管理為常規(guī)管理“。”應急預案明確了在突發(fā)事件發(fā)生之前
、發(fā)生過程中以及剛剛結(jié)束之后
，誰負責做什么，何時做
，以及相應的策略和資源準備等“
。因此，應急預案能為應急準備
、減緩
、響應和恢復重建提供目標、規(guī)范與方法
。
所謂應急預案的效力
，從狹義上是指應急預案制定的措施能否實現(xiàn)應急預案中所確定的編制目的
，從廣義上則指能否為全過程的應急管理提供指導，提升編制主體及目標群體應對突發(fā)事件的能力
。例如
，我國《國家地震應急預案》編制目的是使地震應急能夠協(xié)調(diào)、有序和高效進行
，最大程度地減少人員傷亡
、減輕經(jīng)濟損失和社會影響?div id="jpandex" class="focus-wrap mb20 cf">！秶彝话l(fā)事件總體應急預案》的目的更全面地確立為“提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力
，最大程度地預防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產(chǎn)安全
，維護國家安全和社會穩(wěn)定
，促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)
、可持續(xù)發(fā)展”
。
目前我國在發(fā)揮應急預案的效力方面還存在著較大的提升空間。有學者認為
，我國應急預案存在著格式雷同
、脫離部門實際、分級體系科學性和可操作性不強
、不同預案間銜接不夠
、預案建設數(shù)量質(zhì)量不夠、缺乏后續(xù)管理等種種問題
，影響應急預案效力的發(fā)揮
。因此，本文擬探尋影響我國應急預案效力發(fā)揮的根本原因
，并對提高我國應急預案的效力提出對策。
一、我國應急預案存在的不足
1.預案體系“上下一般粗”
，結(jié)構不盡合理
當前的應急預案體系結(jié)構不合理主要體現(xiàn)在兩方面。一方面
，我國按照突發(fā)事件的分級分類標準形成了包括總體預案
、專項預案、部門預案
、地方預案等在內(nèi)的比較完善的預案體系
，但對上下級政府預案、部門間預案
、政府與企事業(yè)單位預案的銜接未進行規(guī)劃
，也未說明不同預案在預案體系中的角色與功能
。國家和省級應急預案的戰(zhàn)略定位與市(地、區(qū))
、縣級應急預案的戰(zhàn)術定位
，以及基層單位和專業(yè)應急力量應急預案的操作定位區(qū)分不明確，導致從國家到地方再到基層
，預案形式雷同
，“上下一般粗”。另一方面
，我國預案體系只是簡單地對應行政系統(tǒng)級別與部門構建
，但突發(fā)事件的分級分類與行政系統(tǒng)并不完全一致一一橫向上突發(fā)事件往往涉及多個部門，而縱向上突發(fā)事件的后果嚴重度與權力層級不完全契合
。這一結(jié)構設計導致的“條塊管理”弊端日漸凸顯
，如下級單位對上級部門預案的簡單模仿，不同部門的單個預案間往往出現(xiàn)交叉或矛盾
。因此
，我國預案雷同度高，且孤立
、分散
，影響我國應急預案體系的效力。
2.預案重數(shù)量
、輕質(zhì)量
受制于我國“條條管理”的特征和“一事一案”的預案編制模式
，地方政府和部門按慣例制定與上級部門相對應的應急預案，產(chǎn)生了數(shù)量龐大的預案
。另外
，所有街道、社區(qū)
、鄉(xiāng)鎮(zhèn)
、村莊和各類企事業(yè)單位等基層組織都要編制應急預案。應急預案的形成速度極為驚人
。2004年
，國務院批準實施了106件專項應急預案;2005年各個單位又制定了97l件部門預案、158件中央企業(yè)預案和23(Ioo件地方預案;2006年底
，應急預案總數(shù)達135萬件;201O年
，總數(shù)高達240多萬件。過多的應急預案在形式上加強了我國應急預案體系的建設
，但由于重數(shù)量
、輕質(zhì)量，預案可操作性差
、管理成本高
，缺乏演練
，多數(shù)成為“空預案”，影響我國應急預案體系的效力
。
3.應急預案的操作性差
一是我國應急預案編制缺少風險評估作為基礎
