公共安全是國家安全和社會穩(wěn)定的基石
。我國每年因危害公共安全的突發(fā)公共事件造成的非正常死亡超過20萬人，傷殘超過300萬人，經(jīng)濟(jì)損失計6500億人民幣，約占GDP總量的6%。全面提高公共安全水平已成為保障社會穩(wěn)定和國家安全、建設(shè)小康社會所亟待解決的重大戰(zhàn)略問題。但是，由于目前我國許多地區(qū)還沒有真正建立統(tǒng)一的社會公共安全救援機(jī)制
，加之各種災(zāi)害具有突發(fā)性、連鎖性等特點，傳統(tǒng)的“分地區(qū)、分部門、分災(zāi)種”的災(zāi)害應(yīng)對機(jī)制暴露出的問題日益突出，已不能適應(yīng)日漸增多的緊急突發(fā)事件處置的需要。特別是2004年底印度洋大海嘯發(fā)生后，國務(wù)院專門召開會議，審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，會議提出“加快應(yīng)急隊伍和應(yīng)急信息平臺建設(shè)，盡快形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急救援機(jī)制” 。因此，如何充分利用現(xiàn)有的救援資源
，建立一支具有快速反應(yīng)能力的專業(yè)化應(yīng)急救援隊伍，已成為全社會普遍關(guān)心的熱點問題
。本文將在國內(nèi)外社會緊急救援體系對比的基礎(chǔ)上
，對我國建立和完善以消防為主干的“一體化”緊急救援體系的構(gòu)建策略進(jìn)行探討，以期提高政府快速應(yīng)對緊急事件和抗風(fēng)險能力的目的。
一、國際社會緊急救援體系的發(fā)展趨勢
隨著社會的不斷進(jìn)步，緊急救援工作已經(jīng)成為顯示城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和社會管理能力的標(biāo)志性工程
。許多工業(yè)發(fā)達(dá)國家，如美國、俄羅斯、日本、澳大利亞等都建立了包括緊急救援法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、指揮系統(tǒng)、應(yīng)急隊伍、資源保障等方面的緊急救援管理體制，消防部門的職能也向多功能化方向轉(zhuǎn)化和發(fā)展，普遍承擔(dān)了滅火、救護(hù)、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空難救援等搶險救援任務(wù)，滅火出動平均占這些國家消防隊年出動總數(shù)的10%左右，其余90%左右都是應(yīng)急救援。縱觀國際社會
，政府統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的緊急救援隊伍、精良的應(yīng)急救援裝備、完善的應(yīng)急預(yù)案等等，已成為國際社會公共安全救援體系的基本運作模式。實踐證明，這種緊急救援機(jī)制在減少和控制事故人員傷亡和財產(chǎn)損失方面發(fā)揮了重要作用，成為維持國家管理能夠正常運行的重要支撐體系之一，是值得我們借鑒的。二、我國總體應(yīng)急預(yù)案明確規(guī)定的內(nèi)容
2006年1月8日，國務(wù)院正式發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》
。“防患于未然”是總體預(yù)案的一個基本要求
。“預(yù)測和預(yù)警”被明確規(guī)定為一項重要內(nèi)容?div id="jfovm50" class="index-wrap">？傮w預(yù)案將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害
、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件
、社會安全事件四類
。按照各類突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴(yán)重程度
、可控性和影響范圍等因素
，總體預(yù)案將其分為四級，即Ⅰ級(特別重大)
、Ⅱ級(重大)
、工礦等安全生產(chǎn)事故、交通事故、火災(zāi)消防、公共場所事故、水電氣城市生命線事故、放射性輻射事故、環(huán)境污染及生態(tài)破壞等災(zāi)害。
、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。其中事故災(zāi)難主要涵蓋?div id="d48novz" class="flower left">
；?div id="d48novz" class="flower left">三、我國消防救援安全應(yīng)急體系的現(xiàn)狀
國家統(tǒng)計局資料顯示：中國城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40.5%
。但在這一輪的城市開發(fā)進(jìn)程中，我們在有重點和有步驟地進(jìn)行城市消防救援安全應(yīng)急機(jī)制或體系的規(guī)劃和建立上，在遇到城市安全應(yīng)急處理過程中，過分偏重于使用臨時行政措施來實施城市消防救援安全應(yīng)急的做法，這樣會讓整個城市消防的相關(guān)行政組織機(jī)構(gòu)把大部分工作都放下來，去做一件事情，導(dǎo)致了過高的行政成本。所以客觀地說，雖然消防救援對我國城市化的進(jìn)程和建設(shè)提供了很大的有效支持，但是也隱藏著消防救援安全應(yīng)急體系的管理職能缺失所帶來的行政成本和社會成本過高的現(xiàn)實。就目前的情況看，我國各省市根據(jù)各自的實際情況
，所采用的安全及應(yīng)急管理體系
，主要有以下四類。
1
、層級型：以北京市為代表
，由市長為總負(fù)責(zé)，組建市
、區(qū)兩級應(yīng)急系統(tǒng)
，市級將組成專用系統(tǒng)，并建立刑偵
、交通、消防
、公共衛(wèi)生
、防洪、地震
、生命線工程等10項垂直分系統(tǒng);18 區(qū)縣建二級系統(tǒng)
，并延伸至基層社區(qū)。
2
、聯(lián)動型：以南寧市為代表
，市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，將ll0(刑警)
、ll9(火警)
、120(急救)、122(交警)及市長電話等集中
，組成聯(lián)動中心
，統(tǒng)一處置各類安全減災(zāi)及應(yīng)急工作。目前
，該系統(tǒng)每月處理約20萬市民電話
，受到普遍歡迎。
3
、辦公廳型：鑒于政府重大事件信息均由辦公廳出入
，并直通主要相關(guān)負(fù)責(zé)人，一些省市目前就是以辦公廳為依托
，擴(kuò)大處理各類應(yīng)急事務(wù)
。
4
、公安型：考慮到很多應(yīng)急事件是以公安部門(刑警、消防及交警)為一線
，目前一些省市以公安部門代行省市應(yīng)急工作
。若有重大安全應(yīng)急事件，再由省市相關(guān)負(fù)責(zé)人出面協(xié)調(diào)和管理
。
綜上所述
，可以看到我國目前的消防救援安全應(yīng)急體系在整個城市安全應(yīng)急體系中仍處在一個比較被動的地位，缺少必要的機(jī)動性和靈活性
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，還沒有完全適應(yīng)新的城市安全應(yīng)急需要
，也沒有和城市整個的安全應(yīng)急體系相配套，使得許多突發(fā)的應(yīng)急預(yù)案的實施缺乏必要的法律依據(jù);在國家和地方政府組織體制中尚未建立專門機(jī)構(gòu)和專門人員負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理
，相關(guān)安全信息和應(yīng)急預(yù)案不能得到有效地溝通和聯(lián)動;在城市消防救援安全應(yīng)急體系的運行和管理機(jī)制上也缺乏必須的科學(xué)管理方法和手段
，例如未能深刻認(rèn)識和劃分城市消防救援安全應(yīng)急處理的等級，并缺少科學(xué)的預(yù)警系統(tǒng)和評估機(jī)制
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。在社會資源協(xié)同方面也缺乏相關(guān)的社會群眾基礎(chǔ)
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，社會資源整合力度還不夠，未能有效地形成整個社會的城市消防救援安全應(yīng)急體系
。
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