一、引言
應(yīng)急管理體系是一個國家應(yīng)對突發(fā)事件的理念
、制度安排與各類資源的總和
，其構(gòu)成和演變決定了一個國家應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率。[1]2003年以來
，我國逐步建立了以“一案三制”為基本框架的應(yīng)急管理體系
。“一案三制”抓住了應(yīng)急管理中的核心要素，實現(xiàn)了應(yīng)急管理決策和組織體系的重大創(chuàng)新
，為應(yīng)急管理工作提供了明確的行動指南
，全面推動了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)。我國在2008年的政府工作報告中鄭重宣布“全國應(yīng)急管理體系基本建立”
，標(biāo)志著具有中國特色的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系實現(xiàn)了歷史性的跨越
，顯著地提高了我國應(yīng)對突發(fā)事件的能力和效率。“一案三制”完成了我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的頂層設(shè)計
，具有高屋建瓴
、總攬全局的重要意義，必將對今后應(yīng)急管理體系的發(fā)展和完善產(chǎn)生深遠影響
。
2008年以后，我國應(yīng)急管理面臨的形勢發(fā)生了重大變化：國民經(jīng)濟高速發(fā)展
，行政體制不斷改革
，社會結(jié)構(gòu)分化多元，利益格局重大調(diào)整
，思想觀念深刻變化
。在這種背景下
，突發(fā)公共事件頻發(fā)，并且表現(xiàn)出高復(fù)合
、易擴散
、難應(yīng)對的特征。而與這種嚴峻的形勢極不相稱的是：盡管應(yīng)急管理領(lǐng)域中地方性的制度創(chuàng)新層出不窮
，但是2008年以后國家層面的應(yīng)急管理體系架構(gòu)進入到一個平緩的發(fā)展階段
。“一案三制”所提出的各種要素均已實現(xiàn)，但是預(yù)案是否實用?體制是否合理?機制是否順暢?法制是否到位?我國的應(yīng)急管理體系建設(shè)按照“一案三制”的標(biāo)準(zhǔn)基本建成之后何去何從?現(xiàn)有的應(yīng)急管理體系一方面成功應(yīng)對了大部分重大突發(fā)公共事件
，另一方面也暴露出應(yīng)急主體錯位
、關(guān)系不順、機制不暢等一系列結(jié)構(gòu)性缺陷
。[2]這些結(jié)構(gòu)性缺陷呼喚新一輪的頂層設(shè)計和模式重構(gòu)
，為新形勢下的應(yīng)急管理體系變革注入新的活力。
二、應(yīng)急管理體系發(fā)展的新機遇和新挑戰(zhàn)
(一)公共治理體系發(fā)生重大變化
應(yīng)急管理體系是行政管理體系和公共治理體系的
一部分
。近年來，行政體制的“大部制”改革
、社會主義市場經(jīng)濟的成熟與發(fā)展和公民社會的成長壯大已大大改變了我國的“政府—市場—社會”的結(jié)構(gòu)
，對應(yīng)急管理體系的演變與發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。
首先
，行政管理體制中推動“大部制”改革
。應(yīng)急管理體系是行政管理體系的一部分，必然與我國行政管理體制改革保持一致
。2008年以來
，我國行政管理領(lǐng)域的重大舉措是推行“大部制”改革。這一改革將深刻改變我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系和公共治理體系
。大部制改革對應(yīng)急管理體系發(fā)展而言機遇與挑戰(zhàn)兼?zhèn)?div id="d48novz" class="flower left">
。一方面，大部制為?yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)提供了平臺
。另一方面
，隨著政府部門的撤并精簡，單獨成立綜合應(yīng)急職能部門的可能性越來越小
。
其次
，逐步完善的市場經(jīng)濟使得一些比較成熟的市場工具在公共治理中得到廣泛運用。例如
，保險是實現(xiàn)風(fēng)險轉(zhuǎn)移的一種市場機制
，是一種個體或組織常用的風(fēng)險管理手段。過去的十年是我國保險市場快速發(fā)展的十年
。2000-2011年間
，我國保險市場上的保費收入年均增長率為21.9%
。2011年，全國共實現(xiàn)原保險保費收入14339.25億元
，保費規(guī)模是2000年的8.91倍
。保險深度保險深度是保費收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例，它是反映一個國家的保險業(yè)在其國民經(jīng)濟中的地位的一個重要指標(biāo)
。由2000年的1.6%提高到2011年的3.0%
，保險密度保險密度是按照一個國家的全國人口計算的人均保費收入，它反映一個國家保險的普及程度和保險業(yè)的發(fā)展水平
。從2000年的126.95元/人提高到2011年的1064.25元/人數(shù)據(jù)來源：根據(jù)李克穆主編《中國保險年鑒(2011年)》
、保監(jiān)會《2011年1-12月全國各地區(qū)原保險保費收入情況表》及國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒(2012年)》有關(guān)數(shù)據(jù)計算而得。
。2007年開始
，我國在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行政策性保險試點，農(nóng)業(yè)保險在抗災(zāi)救災(zāi)
、恢復(fù)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中發(fā)揮了重要的經(jīng)濟補償作用
。此外，近年來應(yīng)急產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展
，形成了防護產(chǎn)品
、救援裝備、預(yù)警設(shè)備
、應(yīng)急培訓(xùn)服務(wù)等為主體的產(chǎn)業(yè)體系
。這些市場工具的應(yīng)用給應(yīng)急管理體系效率的提高帶來了新的機遇。
第三
，公民社會迅速成長壯大
。新世紀以來，以公民為代表
、以民間組織或社會組織為基礎(chǔ)的公民社會系統(tǒng)迅速崛起
。[3]2000年，我國登記注冊的社會組織共有21.1萬個
，到2010年增加到44.6萬個
，十年間翻了一番中國社會組織年鑒編委會，《中國社會組織年鑒(2011年)》
，北京：中國社會出版社
，2012年，第560頁
。其中
，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會
。
，我國公共治理格局開始由“大政府，小社會”向“大政府
，大社會”轉(zhuǎn)變
。在一個市場經(jīng)濟和多元發(fā)展并存已經(jīng)成為現(xiàn)實的中國，一些社會自治性組織為普通公眾的利益訴求提供了通道
，化解了非理性抗?fàn)幍娘L(fēng)險
，[4]緩解了政府作為社會矛盾和沖突唯一責(zé)任主體的巨大張力，構(gòu)筑了和諧社會的堅實基礎(chǔ)
，也為應(yīng)急管理工作的改善提供了新的思路
。(二)現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性日益凸顯
嚴峻的公共安全形勢和變化的公共治理體系對應(yīng)急管理提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系的局限性也日益凸顯
，特別突出地表現(xiàn)在以下方面：第一
，應(yīng)急預(yù)案缺乏實用性。從預(yù)案體系的構(gòu)建來看
，不同層次和不同類型的預(yù)案應(yīng)該發(fā)揮不同的指導(dǎo)功能
。我國的應(yīng)急預(yù)案從中央到基層、從總體到部門都參照固定的模版編制
，“上下一般粗
，左右一樣平”。應(yīng)急預(yù)案的高度同質(zhì)性與不同地區(qū)
、不同領(lǐng)域突發(fā)事件的高度異質(zhì)性極不相稱
。應(yīng)急預(yù)案缺乏實用性反映出當(dāng)前的應(yīng)急預(yù)案體系的結(jié)構(gòu)存在嚴重缺陷。[5]第二
，《突發(fā)事件應(yīng)對法》缺乏可操作性
。作為治理緊急事件的綜合性“基本法”，《突發(fā)事件應(yīng)對法》由于其過強的原則性
、抽象性以及法律體系的不完備性等原因
，在現(xiàn)實中難以得到真正落實。[6]應(yīng)急主體不明確
，缺乏清楚的授權(quán)
，責(zé)任規(guī)定缺乏剛性，設(shè)定禁止性規(guī)范的比例非常小
。[7]第三
，應(yīng)急管理機構(gòu)行政權(quán)威不足。我國在各級政府設(shè)立的應(yīng)急管理辦公室是應(yīng)急管理的具體辦事機構(gòu)
，履行值守應(yīng)急
、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。各級應(yīng)急管理辦公室并不掌握特定的應(yīng)急資源
