。
（四）形式單一，結(jié)構(gòu)固化，輔助決策難發(fā)揮
現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案
，究其本質(zhì)
，是在用一套固定、標(biāo)準(zhǔn)和典型化的體系去應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中千差萬(wàn)別的突發(fā)事件
，因而必然面臨著兩大問(wèn)題的考驗(yàn)
。其一，以確定性去應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的確定性問(wèn)題
，其核心是現(xiàn)有資源的協(xié)調(diào)分配和權(quán)責(zé)體系的構(gòu)建
。其二，以靈活性去應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的不確定性問(wèn)題
，其核心是事件分析和輔助決策
，需要大量豐富的動(dòng)態(tài)信息作為支撐。從現(xiàn)有實(shí)踐看
，以紙質(zhì)載體為主的應(yīng)急預(yù)案常強(qiáng)于前者
，弱于后者，對(duì)既有職責(zé)的確認(rèn)和羅列比較多
，但輔助決策的功能往往發(fā)揮不足
。
三、對(duì)應(yīng)急預(yù)案基本問(wèn)題的思考研究
當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案體系中存在的薄弱環(huán)節(jié)和不適應(yīng)現(xiàn)象
，很大程度上與應(yīng)急預(yù)案基本問(wèn)題系統(tǒng)性研究較少有關(guān)
，有必要對(duì)應(yīng)急預(yù)案的淵源、定位
、作用
、分類(lèi)、要素等作深入思考和研究
，以進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案操作性
。
（一）應(yīng)急預(yù)案從哪來(lái)（預(yù)案淵源）
據(jù)考察，工業(yè)化國(guó)家制定應(yīng)急預(yù)案至少有數(shù)十年的所史
，最初的應(yīng)急預(yù)案以個(gè)別場(chǎng)所和單種事件為對(duì)象
，強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制。20世紀(jì)90年代后
，逐步出現(xiàn)了以確保社會(huì)安定為目標(biāo)
，以防災(zāi)減災(zāi)為主要工作，在建立監(jiān)測(cè)和預(yù)警的基礎(chǔ)上
，以聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)為特征的綜合性
、標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急預(yù)案。
現(xiàn)代意義的應(yīng)急預(yù)案經(jīng)歷了從企業(yè)向社會(huì)演進(jìn)的過(guò)程
，實(shí)現(xiàn)了從具體
、微觀向抽象
、宏觀的轉(zhuǎn)變。企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案和社會(huì)型應(yīng)急預(yù)案既密切聯(lián)系
，又相互區(qū)別
。從邏輯結(jié)構(gòu)上看，企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案體系往往由內(nèi)向外拓展
，由“裝置”向“廠區(qū)”延伸
，呈現(xiàn)典型“洋蔥型”結(jié)構(gòu)，但操作功能不斷弱化
。政府型應(yīng)急預(yù)案選擇“自下而上
、對(duì)應(yīng)互通”的邏輯結(jié)構(gòu)，在已經(jīng)弱化操作的基礎(chǔ)上
，更易呈現(xiàn)模式化特征
。正如有學(xué)者所指出的，政府應(yīng)急預(yù)案源自企業(yè)應(yīng)急預(yù)案
，本質(zhì)應(yīng)解決應(yīng)急處置的操作問(wèn)題
，囿于管理者的功能局限和視角問(wèn)題，不得不削弱操作性的初始目的
。
（二）應(yīng)急預(yù)案是什么（預(yù)案屬性）
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看
，應(yīng)急預(yù)案主要有“類(lèi)法律”規(guī)范和“類(lèi)技術(shù)”規(guī)范兩種定位。其中
，政府型的應(yīng)急預(yù)案偏向“類(lèi)法律”屬性
。例如美國(guó)的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃（NRP），是一部典型的契約祛
，文本附有美國(guó)政府各相關(guān)部門(mén)首長(zhǎng)的集體簽字。2005年
，溫家寶總理在全國(guó)應(yīng)急管理工作會(huì)議上強(qiáng)凋
，“國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案是全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的總綱，具有法規(guī)的法定效力
。”盡管有法律學(xué)者指出
，總體應(yīng)急預(yù)案并未創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系和賦予新的權(quán)力義務(wù)，但實(shí)踐中
，政府應(yīng)急預(yù)案特別是省級(jí)以上的總體應(yīng)急預(yù)案的法律作用是典型而且明確的
。與其相對(duì)，越是貼近基層的應(yīng)急預(yù)案
，越應(yīng)當(dāng)參照企業(yè)型應(yīng)急預(yù)案的格式
，充分考慮各種情況假設(shè)，使提出的具體解決方案具有“類(lèi)技術(shù)”規(guī)范的屬性
。
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