（三）應(yīng)急預(yù)案怎么分（預(yù)案分類）
國(guó)家總體應(yīng)急預(yù)案將我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系劃分為總體
、專項(xiàng)、部門(mén)、地方、企事業(yè)、重大活動(dòng)預(yù)案等六大層次。這種分類具有組織優(yōu)勢(shì)，但也容易出現(xiàn)體系性重復(fù)，到基層較難具體化和操作落實(shí)，如果街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府仍需劃分總體、專項(xiàng)和部門(mén)，則不能很好地適應(yīng)一線工作的需要
。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》則將應(yīng)急預(yù)案限于兩個(gè)層面：政府層面覆蓋到各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門(mén)
，用應(yīng)急預(yù)案表述；社會(huì)層面覆蓋到礦山等高危行業(yè)重點(diǎn)單位以及公共交通工具等重要場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理單位
，用具體應(yīng)急預(yù)案表述
。筆者認(rèn)為，法律表述的轉(zhuǎn)變
，揭示出國(guó)家對(duì)不同層次應(yīng)急預(yù)案的功能要求的變化
，基層應(yīng)急預(yù)案要突出簡(jiǎn)明、管用
、注重實(shí)效
，有針對(duì)性和可操作性。從規(guī)范表述角度
，筆者認(rèn)為在今后的相關(guān)規(guī)范性文件中
，宜廣泛采用法律的規(guī)范性表述。
（四）應(yīng)急預(yù)案做什么（預(yù)案作用）
1.預(yù)測(cè)作用
。應(yīng)急預(yù)案中分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急處置的主要內(nèi)容
，通常以人員傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失為標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)
，能夠幫助作出突發(fā)事件性質(zhì)和程度的判定
，有利于及時(shí)采取相應(yīng)的緊急措施。
2.依據(jù)作用
。法律意義上的緊急制度最初著眼于實(shí)施戒嚴(yán)等強(qiáng)力的社會(huì)管制
，但隨著國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，單一的戒嚴(yán)制度無(wú)法滿足應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的需要
。作為對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施補(bǔ)充，各類應(yīng)急預(yù)案為政府行使緊急權(quán)力、實(shí)施日常的應(yīng)急處置提供了依據(jù)。
3.保障作用
。應(yīng)急預(yù)案通常對(duì)涉及人力、物力和財(cái)力等方面的保障都作出了規(guī)定，不少規(guī)定具體，權(quán)責(zé)明確，保障作用明顯。4.規(guī)范作用
。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)涉及部門(mén)多，協(xié)調(diào)難度大，需要成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但這種方法成本較高，不利于控制和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。而應(yīng)急預(yù)案通過(guò)對(duì)職能的系統(tǒng)梳理，重在建立“機(jī)制”而非“機(jī)構(gòu)”，更利于明確權(quán)責(zé)，定紛止?fàn)帯?/p>（五）應(yīng)急預(yù)案有什么（預(yù)案要素）
應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理主要涉及起草編制
、培訓(xùn)演練、評(píng)估修訂、組織實(shí)施、公開(kāi)宣傳、備案審核等六大環(huán)節(jié)。從現(xiàn)有政府應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容來(lái)看，一般包括組織體系（含領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專家組）、運(yùn)行機(jī)制（含預(yù)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建 、信息發(fā)布）、應(yīng)急保障（含隊(duì)伍
、經(jīng)費(fèi)
、物資、醫(yī)療等）、監(jiān)督管理（含演練、評(píng)估、宣傳教育等）。從企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的編制情況來(lái)看，根據(jù)安全監(jiān)管總局牽頭制定的《企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，已經(jīng)形成了參照體系，要素比較齊全、推進(jìn)成效明顯。
通過(guò)上述思考和研究，可以深化對(duì)進(jìn)一步提高應(yīng)急預(yù)案操作性的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)
。第一
，用必然性的觀點(diǎn)，客觀看待應(yīng)急預(yù)案操作性不足。應(yīng)急預(yù)案的操作性根本上受應(yīng)急預(yù)案淵源、定位和作用等基本屬性制約。特別是政府應(yīng)急預(yù)案，客觀上還承擔(dān)了法律法規(guī)、行動(dòng)指南甚至是工作規(guī)劃等作用，其中部分已經(jīng)成為應(yīng)急法規(guī)的組成部分。由此也難免造成政府應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急流程、操作要求等操作層面的內(nèi)容缺乏，短時(shí)間內(nèi)尚難以徹底改變。第二
，從體系性的視角，整體考查應(yīng)急預(yù)案的聯(lián)動(dòng)能力。應(yīng)急預(yù)案操作性，不能只從政府一個(gè)維度去考量，更應(yīng)從整體聯(lián)動(dòng)角度去把握。以建筑火災(zāi)事故為例，各級(jí)各類預(yù)案應(yīng)依序啟動(dòng)，最終形成預(yù)案執(zhí)行鏈。其中，政府綜合預(yù)案明確職責(zé)程序；消防預(yù)案解決力量調(diào)度和滅火專業(yè)性問(wèn)題；屬地政府預(yù)案?jìng)?cè)重人員疏散和支援保障；物業(yè)應(yīng)急預(yù)案按照預(yù)設(shè)路線和秩序
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，有序?qū)嵤┤藛T疏散。成功的應(yīng)急處置，離不開(kāi)成功的預(yù)案體系，但預(yù)案體系包含諸多層次且缺一不可，每一類應(yīng)急預(yù)案能否完成預(yù)設(shè)目標(biāo)
，都將影響最終處置效果。
第三
，靠創(chuàng)新性的思維
，綜合提高預(yù)案操作性的方法。現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案固然存在制約發(fā)揮操作性的因素，但并不意味著現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有提高操作性的空間
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。特別是文本應(yīng)急預(yù)案
，可以通過(guò)大量基礎(chǔ)性工作，來(lái)提升相關(guān)應(yīng)急預(yù)案的操作性
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