一、引言
重大突發(fā)性政治危機(jī)——社會動亂，政府集體腐敗曝光
、對政府投不信任案，倒閣、罷免政府 ，政治性罷工
、示威、游行
，政府集體辭職
，選舉危機(jī)，國內(nèi)典型事件為大規(guī)模群體事件
，如法輪功鬧事
，拆遷問題集體上訪，大規(guī)模農(nóng)民工討薪
，靜坐省市政府機(jī)關(guān)大樓等
。
2012年7月21日北京發(fā)生61年來最大暴雨，受災(zāi)面積為1.6萬平方公里
，受災(zāi)人口約190萬人
，其中房山區(qū)80萬人，死亡77人
。截至22日18時許
，共轉(zhuǎn)移群眾65933人，其中房山區(qū)轉(zhuǎn)移20990人
。道路橋梁多處受損
，主要積水道路63處，路面塌方31處;民房多處倒塌
，平房漏雨1105間/次
，樓房漏雨191棟，雨水進(jìn)屋736間
，地下室倒灌70處;幾百輛汽車損失嚴(yán)重[1]
。
這次大暴雨暴露出我國城市應(yīng)急管理能力和防汛能力不足
，我國建立系統(tǒng)的突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制時間不長，實踐經(jīng)驗的積累不夠
，各級政府的應(yīng)急預(yù)案也還處于磨合與完善的階段。從北京市應(yīng)對此次城市重大危機(jī)可以看到，政府部門在危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、資源調(diào)配和社會動員等方面雖然有著良好的表現(xiàn)，但同樣也暴露出諸多問題。“7·21”特大暴雨帶來的深刻警示是全民性、立體式的防災(zāi)減災(zāi)體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成。以往城市災(zāi)害與危機(jī)管理研究多局限于單一學(xué)科的技術(shù)角度，本文試圖從政府公共管理及跨學(xué)科角度，在歷史的追溯中關(guān)照今天，在今天的災(zāi)例中展望未來，以7·21大暴雨為案例視角對我國政府今后如何應(yīng)對城市重大危機(jī)做整合性、前瞻性戰(zhàn)略研究。
二、城市重大危機(jī)風(fēng)險評估與排查
城市重大危機(jī)管理的基礎(chǔ)性
、前瞻性、戰(zhàn)略性工作的第一步就是對城市重大風(fēng)險事項、風(fēng)險源、風(fēng)險因素做出預(yù)測與評估。而此次北京大暴雨前整個社會對城市排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不足，設(shè)施老化;排水設(shè)施建設(shè)滯后，排水系統(tǒng)不健全;城市建設(shè)引發(fā)積水問題;管理缺陷造成設(shè)施安全運(yùn)行保障能力不足的認(rèn)識是不充分的，更談不上前瞻性地未雨綢繆，對暴雨之危害性后果估計不足，預(yù)測不準(zhǔn)。我國是近年來城市化發(fā)展最快的國家之一
，城市化已經(jīng)使我國總?cè)丝诘囊话胍陨线M(jìn)入城市 。但與城市人口快速增長配套的城市管理系統(tǒng)嚴(yán)重滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市化發(fā)展的進(jìn)程
。我國各級城市，大都缺乏有效的排水系統(tǒng)
。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然大上快上
，但各地政府重視的是“地上”而不是“地下”，這就必然導(dǎo)致各城市的排水系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后[2]
。
早在1998年
，中國南方多省市爆發(fā)洪澇災(zāi)害。在北京，眾多專家參與了一次研討會，會上便有人提出，如果北京大量降雨，下沉路段的排水就是最大隱患。因此，專家們提醒下沉路段要建立截水設(shè)施或者排水和蓄水設(shè)備，防止積水。還有專家展示了自己繪制的《排水設(shè)施規(guī)劃圖》。這個圖所列出的積水分布情況與14年以后網(wǎng)友們在“7·21大雨”過后所自制的《北京積水圖》上的積水點分布情況如出一轍。
其實
，2011年夏季暴雨天氣來臨之際，我國北京、上海、武漢、南京、重慶、成都、南昌等大、中城市不約而同遭遇水澇，多個城市瞬間變?yōu)樗堑默F(xiàn)實，而當(dāng)時我國現(xiàn)代城市管理、排水系統(tǒng)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問題并沒有引起社會重視。令人記憶猶新的是2011年6月23日，北京全市降水量50毫米，石景山模式口降雨量達(dá)215毫米，城區(qū)部分路段嚴(yán)重積水，3條軌道交通線路受到影響，2人觸電1死1傷，大批下班的人們被困在路上。時隔一個月的2011年7月24日北京全市平均降雨量62毫米，密云北山下降雨量達(dá)224毫米，平谷、密云部分地區(qū)發(fā)生泥石流災(zāi)害，5900人被轉(zhuǎn)移，4人死亡
，1人失蹤[3]。如果2011年6月、7月歷經(jīng)暴雨災(zāi)害有關(guān)部門重視對暴雨災(zāi)害的研究
，預(yù)測大暴雨對城市的災(zāi)害性后果
，預(yù)測評估城市基礎(chǔ)設(shè)施對今后承受更大暴雨的能力，預(yù)測全市74座下凹式立交橋的泵站抽水能力
，認(rèn)真規(guī)劃改造城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
，深入研究管網(wǎng)與管網(wǎng)、管網(wǎng)與河道的有機(jī)聯(lián)通
，排查城市防洪排澇盲區(qū)
，構(gòu)建綜合泄洪排澇雨水利用工程體系，可以肯定地說，北京2012年7·21大暴雨的應(yīng)對處理就完全是另一番景象。
令人欣慰的是北京市國土局在7·21大暴雨后的第三天組織由專業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成的15個調(diào)查組，對全市10個山區(qū)縣的重大隱患點
、新增加的隱患點和避險場所開展了拉網(wǎng)式應(yīng)急排查。4天內(nèi)完成對10個山區(qū)縣地質(zhì)災(zāi)害隱患點的排查。此次應(yīng)急排查共調(diào)查了隱患點478處，其中有196處為新增加的隱患點。在478處隱患點中，崩塌有321處、泥石流有81處、不穩(wěn)定斜坡有34處、滑坡20處、地面塌陷22處。共計新發(fā)現(xiàn)196處地質(zhì)災(zāi)害隱患點，已經(jīng)被納入全市地質(zhì)災(zāi)害臺賬。全市的地質(zhì)災(zāi)害隱患點都有一個明確的統(tǒng)計和詳細(xì)的臺賬，且對新獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的統(tǒng)計，將做成圖鑒和報告，一起送達(dá)受到地質(zhì)災(zāi)害威脅的10個山區(qū)的政府和相關(guān)部門[4]。對于排查中發(fā)現(xiàn)的問題，尤其是新增的隱患點
，北京國土局通知當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府和受災(zāi)害威脅的群眾，并立即展開劃定危險區(qū)、設(shè)立警示標(biāo)志、補(bǔ)發(fā)明白卡等工作
，將隱患點的居民納入群策群防體系。市國土局加緊印制了一萬份地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)明白卡和1100塊警示牌
，已經(jīng)陸續(xù)運(yùn)達(dá)各區(qū)縣國土分局
。市路政局組織力量對全市高速公路
、國市縣級公路沿線易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的路段進(jìn)行了排查。經(jīng)排查
，共有易發(fā)生塌方山區(qū)路段213處，已設(shè)警示標(biāo)志
。
北京市水務(wù)局在7·21暴雨后已抽調(diào)全市水務(wù)系統(tǒng)的骨干技術(shù)力量
，部署“7·21”暴雨及洪水的調(diào)查評價工作，該調(diào)查評價將主要分為九大部分
，包括北京水務(wù)基本情況;歷史暴雨洪水情況;“7·21”暴雨洪水調(diào)查;“7·21”暴雨洪水的計算分析;“7·21”暴雨洪水評價;“7·21”暴雨洪水成災(zāi)原因分析;暴雨移植分析;對比分析
，即與1963年8月北京遭遇的特大暴雨進(jìn)行對比分析;經(jīng)驗教訓(xùn)及建議。7·21暴雨及洪水調(diào)查評價對掌握暴雨洪水第一手基礎(chǔ)資料
，分析成災(zāi)原因
、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為災(zāi)后重建和未來的規(guī)劃設(shè)計提供數(shù)據(jù)支撐[5]
。
大暴雨后全市已經(jīng)啟動74座下凹式立交橋的泵站改造工作
，用時三年全部改造完成。改造完成之后
，所有橋區(qū)泵站都可以應(yīng)付60毫米/小時的降水量
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。完善各橋區(qū)的進(jìn)退水能力，即通過加大壓力
、加大管道口徑等使雨水來去自如
。同時將進(jìn)一步校核各橋區(qū)的匯水面積，確定接納多大范圍的水
，能力內(nèi)的水順利排出
商務(wù)專員
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、能力外的水不讓其流入。而對于外來的“客水”單獨建設(shè)客水的排水系統(tǒng)
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。在雨水匯集沿途加裝排水口和新建分流排水管道
，讓雨水流往下沉式立交橋的半路上就被分流排走，減輕泵站壓力。外來“客水”與橋下自有水將各行其路。
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