應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)處于應(yīng)急管理“一案三制”建設(shè)的龍頭地位
。我國大規(guī)模、系統(tǒng)性地制定應(yīng)急預(yù)案始于2006年
，以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的發(fā)布實(shí)施為主要標(biāo)志
。近年來，隨著推進(jìn)力度的不斷加大
，全國應(yīng)急預(yù)案的總量已達(dá)到可觀程度
。應(yīng)急預(yù)案也在歷次重、特大突發(fā)事件的應(yīng)對中發(fā)揮了積極作用
。但在推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的過程中
，仍存在著“做的比想的多”的矛盾，理論研究的系統(tǒng)性和深入程度與現(xiàn)實(shí)需要相比存在著較大差距
。應(yīng)急預(yù)案制定“說起來重要
，做起來次要”的情況時(shí)有發(fā)生。
應(yīng)急預(yù)案是否管用
、實(shí)用
，關(guān)系到應(yīng)急管理工作整體的發(fā)展走向。2007年
，華建敏同志在全國基層應(yīng)急管理座談會(huì)上指出
，“應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的主線，管不管用是預(yù)案的生命線
。”前幾年
，與兄弟省市一樣，上海的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)從政府到社會(huì)的全覆蓋
，以達(dá)到“橫向到邊
、縱向到底”的要求。但隨著對應(yīng)急管理工作認(rèn)識的不斷深化和突發(fā)事件應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的不斷積累
，應(yīng)急預(yù)案建設(shè)面臨著從“量變”向“質(zhì)變”轉(zhuǎn)化的迫切需要
。當(dāng)前，特別需要加強(qiáng)思考和研究
，提出能夠切實(shí)提高應(yīng)急預(yù)案可操作性的方法
。
一、上海市應(yīng)急預(yù)案體系的主要內(nèi)容
作為特大型城市
，歷屆上海市委
、市政府堅(jiān)持把城市的安全運(yùn)行問題擺在突出位置，逐步建立
、發(fā)展并完善了應(yīng)急管理的工作體系
。2001年，從防災(zāi)減災(zāi)角度出發(fā)
，初步構(gòu)建起城市綜合減災(zāi)和緊急處置體系
；2003年，受成功應(yīng)對“非典”的經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)
，較早地在省級城市中發(fā)布了政府總體應(yīng)急預(yù)案——《上海市災(zāi)害事故緊急處置總體預(yù)案》
。2004年，結(jié)合特大型城市緊急事故處置的特點(diǎn)
，依托公安部門
，建立了上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，負(fù)責(zé)對一般
、較大突發(fā)事件的聯(lián)動(dòng)處置和對重大
、特大突發(fā)事件的先期處置。2006年
，按照國家推進(jìn)應(yīng)急管理“一案三制”的總體要求
，發(fā)布實(shí)施了《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，全市應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)進(jìn)入了正軌化
、規(guī)?div id="d48novz" class="flower left">
；腕w系化的階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)
，截至2012年4月上海市共有各級各類應(yīng)急預(yù)案總計(jì)約27萬件
，數(shù)量上以基層預(yù)案為主
。其中，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案和各類現(xiàn)場處置方案約22萬件
，學(xué)校應(yīng)急預(yù)案約2.8萬件
，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)
、村（居）委會(huì)的應(yīng)急預(yù)案以及細(xì)化處置規(guī)程約3萬件
。
按照“預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合”的原則
，在完善原有災(zāi)害事故處置預(yù)案的基礎(chǔ)上
，在政府層面，已形成了以市級總體預(yù)案為龍頭
，50余個(gè)專項(xiàng)和部門預(yù)案為主體
，區(qū)縣、基層應(yīng)急管理單元
、重大活動(dòng)和基層應(yīng)急預(yù)案為支撐的應(yīng)急預(yù)案體系
，基本涵蓋了可能發(fā)生或可能造成影響的各類突發(fā)事件。上海市的應(yīng)急預(yù)案體系具有以下三個(gè)特點(diǎn)
。
（一）層級扁平，適度精簡。
部門應(yīng)急預(yù)案
，名為“部門”而實(shí)行“專項(xiàng)”之職，處在同一效力層次
?div id="jfovm50" class="index-wrap">；趹?yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，上海市對各類突發(fā)事件實(shí)行統(tǒng)一接警
、快速調(diào)度和聯(lián)動(dòng)處置
。市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心受市政府委托，負(fù)有調(diào)度各應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位開展聯(lián)動(dòng)處置的職權(quán)
。涉及人命救助的現(xiàn)場
，市和區(qū)縣綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍還將牽頭建立現(xiàn)場指揮體系。應(yīng)該說
，“大基層”是特大型城市的重要特點(diǎn)之一
，各類突發(fā)事件的復(fù)合化程度很高，跨部門協(xié)調(diào)的情況十分普遍
。扁平化的預(yù)案制度設(shè)計(jì)能夠最大程度地提升應(yīng)急響應(yīng)的效率
。
（二）分級分類，互有側(cè)重。上海市應(yīng)急預(yù)案按類型分
，有總體預(yù)案
、專項(xiàng)預(yù)案與部門預(yù)案
、工作預(yù)案等
。不同類型預(yù)案的側(cè)重點(diǎn)存在差異
。其中，總體預(yù)案重點(diǎn)明確突發(fā)事件應(yīng)對的工作原則
、組織體系、響應(yīng)機(jī)制和保障要求
；專項(xiàng)和部門預(yù)案側(cè)重界定工作任務(wù)
、職責(zé)分工和處置程序；工作預(yù)案著重確定應(yīng)急處置的具體程序
、操作規(guī)范
。各級各類應(yīng)急預(yù)案層級不同、分工不同
、內(nèi)容重點(diǎn)不同
，既相互聯(lián)系又互有區(qū)別，一定程度上緩解了應(yīng)急預(yù)案“上下一般粗”的現(xiàn)象
。
（三）屬地為主，單元補(bǔ)充。在市和區(qū)縣管理層級中
，上海市建立了基層應(yīng)急管理單元的制度
。市應(yīng)急委根據(jù)實(shí)際需要，在大型交通樞紐
、化工區(qū)
、保稅港區(qū)、國際旅游度假區(qū)等特殊區(qū)域指定牽頭部門
，并將整個(gè)區(qū)域作為獨(dú)立主體納入市級框架進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)
。比如，寶鋼集團(tuán)為中央在滬企業(yè)
，主要位于寶山區(qū)
，一旦發(fā)生事故，屬地化響應(yīng)存在難度
